关键词：城市供水 市民参与 梯子理论 1.市民参与的“梯子理论”（Ladder Theory on Citizen Participation）
谢莉·安斯汀（Sherry Arnstein）在1969年“市民参与的梯子”[1]（“A Ladder Of Citizen Participation”）一文，至今仍被公认为市民参与的最佳指导文章（示意图如下）。
她认为参与的梯子有八级，归纳为三类。梯子最下的一段叫“不是参与的参与”（Nonparticipation），有两级。最底的是“操纵”（Manipulation）：邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问，或把同路人安排到市民代表的团体中去。以上一级是“治疗”（Therapy）：不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素，而求改变市民对政府的反应。
梯子的中段是“象征性的参与”，共三级。先是“通知”（Information）：向市民报告既成事实。再上是“咨询”（Consultation）：民意调查、公共聆听等。更上是“安抚”（Placation）：设市民委员会，但只有参议的权力，没有决策的权力。
梯子的最上面一段是“有实权的参与”，共三级。先是“伙伴”（Partnership）：市民与市政府分享权力和职责。再高是“代理权”（Delegated Power）：市民可代政府行使批准权。最高是“市民控制”（Citizen Control）：市民直接管理、规划和批准。
梯子理论示意图
2. 城市供水行业中非政府组织的三个层次划分
结合上面介绍的市民参与的“梯子理论”，由此出发，我们提出在我国城市供水行业中非政府组织（NGO，Non-Governmental Organization或NPO，Non-Profit Organization）的三个层次划分——供水行业协会、专家委员会和用水户协会。这三个层次，也可以称为三个台阶。按照距离市民的密切关系划分从下到上依次是用水户协会→专家委员会→行业协会。
和广大居民和消费者关系最为密切的当属用水户协会，它应是广大用水者利益的代表，也是最基层的群众组织。
相比之下，专家委员会的独立性较强，可以依据自己的专业和技术优势，开展有关城市水务的专业咨询和科技服务活动，并对供水行业中的出现的各种纠纷和问题提出专家意见，给政府部门处理有关水务问题时提供科学和技术依据。与行业协会和用水户协会相比，专家委员会独立性更强，技术性更强，是联系广大用户和行业协会、政府主管部门之间的桥梁和纽带。
行业协会作为以供水企业为主（当然也包括供水管理部门）的行业自律组织，与政府的距离更近一些，距离广大用水户的距离最远，距离政府主管部门最近。它也是三个层次中最高的一个层次、最高的一个台阶。
虽然这三个层次依次升高，却不是单一的直线关系，而是相互制衡、相互监督、融为一体的。对于用水户协会与供水公司之间的纠纷，专家委员会往往起调解作用。供水协会一方面为供水企业服务，另一方面也接受专家委员会和广大用水户（可以由用水户协会来代表）的监督。如果用一个图来表示，可以用一个三角形来表示。
3.城市供水行业中三个层次NGO的不同作用
3.1行业协会——城镇供水协会
作为行业协会，主要职能和作用概括起来由这样四项：①政府政策工具；②行业的“警察”，包括行规、条例、规范、准则、自律等，推荐优秀产品或评选优秀企业等活动；③会员利益的代表和代言人；④咨询和服务作用（对政府和用户），包括内部的交流互动学习等。经费的来源主要由会员的会费、举办展销会（浙江某行业协会每年举办4～5次展销会）、接受各界捐赠等。
行业协会发展的前提和条件：政府改革主客观上都要求一部分职能分离出去，交给行业协会去做，同时随着市场经济的不断完善，行业内企业之间也需要进行协调、自律管理。随着我国加入WTO和全球经济一体化，有关的法律也要进行调整，行业协会自身的能力建设也要加强。
中国城镇供水协会（以下简称水协），由各城镇供水企业和地方城镇供水协会为主体以及相关单位和个人自愿参加组成，是全国性、行业性、非营利的社会组织。其主要作用是推进行业管理，维护会员合法权益，反映会员愿望，促进企业间的横向交流，为会员提供多种形式的服务，发挥政府主管部门与企业间联系的桥梁纽带作用，促进城镇供水事业的发展。
中国水协的主要活动：在为供水企业服务（如帮助企业探讨改革之路；积极推行工资改革；协助合理调整水价；信息服务和供水、节水优质产品推荐；实施企业上等级工作，举办供水、节水产品展销活动）的基础上，充分发挥桥梁纽带和参谋助手作用，如配合国家建设部完善全国城市供水行业的法律、符合法规和管理规范；协助政府主管部门制定行业规划；积极开展国际交流与合作。
1992年，中国水协与上海自来水公司所属上海给水设备工程公司联合组建了“华水新技术开发公司”。为协会扩大服务，增加财政收入创造了一个有效的途径。关于水协经费的来源，广西城镇供水协会章程中明确规定有：会费、捐赠、政府资助、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入、利息、其它合法收入等。
3.2 专家委员会——中国土木工程学会水工业分会、中国医疗保健国际交流促进会（简称中国医促会）健康饮用水专业委员会
这两个专家委员会（中国土木工程学会水工业分会、中国医疗保健国际交流促进会健康饮用水专业委员会）由于专家来源不同，造成在职能和服务范围上各有所侧重。前者主要由自来水厂、科研院所的给水工程技术人员和科研人员等组成，后者主要是由来自健康和卫生领域的专家和学者组成。正是由于专家的组成不同，形成了这两个专家委员会的不同职能。前者主要关注水厂的技术进步和水工业的科技发展，后者主要关注的是饮用水的水质与人体健康的关系。其实，这两个专家委员会应该保持交流和有效的沟通，甚至考虑在适当的时候进行合并，以免各自为政，造成一定的脱节和工作被动。下面分别加以简单介绍。
3.2.1水工业分会
中国土木工程学会水工业分会是依法成立的全国水工业科学技术工作者的学术性社会团体。主要任务有：组织开展本专业领域的国内外学术交流活动；宣传推广本专业领域的先进技术；组织技术培训；编辑科技书刊；开展与相应国际组织的交流与合作；承办上级学会委托的工作任务。
水工业分会，在推动水工业学科的科学技术发展、开展学术交流活动、传播技术信息等方面，发挥了重要作用，做了大量学术工作。
实践证明，水工业学会在繁荣学术思想、推动科技进步方面，发挥了重要的作用。学会举办的密切联系实际综合性、系列性的学术活动，对本行业具有强大的吸引力和凝聚力。
3.2.2中国医促会健康饮用水专业委员会
这个委员会成立的时间虽然不长，但是由于近一个时期饮用水的水质和人类健康问题比较引人瞩目，因此已经开始形成一定的影响和声势。因为他们中大多是公众健康方面的专家，因此他们的意见往往被认为是客观和可信的。如果由于供水不安全导致社区群众健康受到威胁时，市民可能转向该委员会的环境健康专家寻求支持。这些专家不仅需要熟悉水质与健康的关系，而且还需要知道水厂是如何运行、如何控制等等。当他们需要向公众解释健康风险或水质分析结果时，水厂管理者也能从这些环境健康专家那里得到帮助和受益。这些专家有助于解释结果，讨论风险和安全问题，提供独立的保证（如水厂运行有效，水是安全的等）。他们也可以收集有关的饮用水中污染物的健康影响信息，并把这些信息提供给社会。在没有饮用水安全的情况下，这些专家还可以对公众进行供水安全和用水健康方面的社会教育项目。市民也可以知道更多他们保护饮用水源的义务。这一过程为公众了解饮用水和健康提供了机会[2]。
3.3 广大消费者的利益代表——用水户协会
在城市供水行业中，用水户协会的概念目前还不是很明确，但是我们可以从国内外的水利灌溉行业中的用水户协会得到启示。例如在灌溉中大部分售水可以通过与用水户协会或合作社签定合同来进行。中国、墨西哥和印度的一些灌溉机构已经采用了这种做法。把大部分水买给用水户协会，由地方组织负责配水，有助于降低安装水表和收取水费的成本，因为地方组织（如用水户协会）会有效地监督用水，防止水表被人破坏[3]。
在城市供水行业中，用水户协会参与的内容大致包括：水价制定；监督水质和服务的执行情况；承担水司部分职能如抄表；解决用水中的纠纷，维护用水户利益等。在现实中的具体实现形式可以灵活多样，如消费者协会（集体用水户，如学校、厂矿等）和居委会（居民家庭用水）等可以替代行使用水户协会的有关职能。重视和加强城市供水行业中用水户协会的建设，就可以减轻主管部门和水厂的工作量；基层用水户的反馈也会使有关工作进行得更为顺利；同时，市民的创新的想法和意见有助于解决基层用水中的问题。
4．结论
市民参与在城市供水行业中起着非常重要的作用，发挥和重视三个不同的NGO（非政府组织）发挥相应的作用是促进城市供水行业发展的重要措施之一，也是今后改革和发展的重要方向之一。
参考文献
[1] 梁鹤年，公众（市民）参与：北美的经验与教训，城市规划，1999，23（5），49-53
[2] Wiant,Chris J, communicating with customers about quality, journal of environmental health,1998,61(1),47,57
[3] 中国人民银行国际司译，崛起的亚洲：变化与挑战，北京：中国金融出版社，1998年4月第一版，200-201
Study of Three Hierarchical NGO in Urban Water Supply Industry
Yuan Zhibin
（Department of Environmental Science and Engineering, Tsinghua University, Beijing,P.R.China,100084）
Abstract：Sherry Arnstein’s Ladder Theory on Citizen Participation was introduced into urban water supply industry．Three hierarchical NGO in urban water supply industry was firstly put forward and presented．The correlation of three hierarchical NGO in urban water supply industry was also discussed．
Keywords：Urban Water Supply Industry, Citizen Participation, Ladder Theory
(原载于《中国可持续发展》，2003，4，33-35)
作者：袁志彬
