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上海供排水投融资及管理如何走向市场化
hc360慧聪网水工业行业频道 2004-07-27 13:38:47

    近年来,上海市对供排水行业建设、运营和投融资开展探索和实践,按照“政府组织、企业运作、市场竞争、形成合力”原则,在继续加大政府投入的同时,引入竞争机制,打破垄断经营,吸引社会投资,在促进上海城市污水处理设施建设和运营的产业化和市场化方面取得了显著成效。

  背景

  20世纪90年代中后期,上海进入高速发展阶段,城市发展尤其是成功申办世博会,对上海供排水行业提出了新的要求。在城市供水方面,上海市提出2010年供水水质要达到欧盟标准,污水处理率达到80%。为此,要实施生物预处理工程提高原水水质,改造现有水厂、管网和二次供水系统,强化常规处理工艺和实施深度处理净水工艺,实施污泥处理处置等措施改善环境。在排水方面,要新建和改建污水处理厂,进行苏州河综合整治二期、三期工程,新建和改建雨水排水系统,建设污泥处理处置工程等。要完成上述供排水方面的任务,预计需要投入资金455亿元人民币。

  改革重组——为市场化提供操作平台

  2000年前后,上海市对供排水企业进行了重大体制改革和调整。原上海市自来水公司和原上海市城市排水公司,作为上海供水、排水的龙头老大企业,先后裂变重组为多家企业。以排水为例,原上海市城市排水有限公司裂变为5家。成立上海市城市排水公司,负责排水行业的收费、整体调度管理、考核;成立上海市排水市南、市北、市中3家运营公司,负责上海南块、北块和中部地区的区域性经营;成立上海市水环境建设公司,承担工程建设管理职责。另外,还成立了上海水务资产经营发展有限公司,负责上海水务行业(目前主要是供排水行业)建设资金的筹措、投资和监管,以及对上海水务行业国有资产进行经营和管理。

  这些企业的重大调整,基本理清了“投资、建设、管理、运营”的各个层面:上海市水务局的成立,为水务行业的总体统一管理提供了基础;建设公司和运营公司的分别成立,使建设、运营公司各司其职;区域性运营公司的成立,为打破行业垄断经营,提高管理效率创造了条件;而资产公司的成立和运作,又为解决供排水行业建设资金筹措和供排水基础设施资产的经营管理,提供了操作平台。同时,供排水企业的改革重组也为推进城市供排水基础设施的市场化改革和建立新的投融资格局提供了必要的条件。

  投融资模式——多元化

  新的投融资格局是上海城市供排水基础设施建设持续发展的动力。建立新的投融资格局,需要政府的正确引导,社会的积极参与和市场的有序运作。在新的投融资格局中,投融资主体由单一向多元转变,资金渠道也由封闭向开放转变,投资管理由直接向间接转变。不同的投资主体可以根据自己的经济能力和技术能力,选择适合自己的直接或间接以及两者相结合的投资方式,而多元化、社会化投融资体制的建立,也将进一步推进供排水企业的改革和改制,加速企业制度的现代化,增强供排水企业的竞争力和整体素质。

  投资管理方面有以下几种建设模式:(1)项目由政府直接投资;(2)由项目所在公司自己融资;(3)BOT模式,如大场自来水厂和竹园第一污水处理厂项目等;(4)合资模式,如浦东自来水公司通过股权转让,与法国威望迪水务集团合资成立浦东威望迪自来水公司(现更名为浦东威立雅自来水公司)。其中,前2种模式是常规模式。

  浦东自来水有限公司部分股权转让国际招商项目

  2001年9月开始筹备的上海市自来水浦东有限公司部分股权转让国际招商项目,是上海供排水项目建设投融资创新的一个举措。上海市自来水浦东有限公司净资产为15.2亿元人民币。最后,由法国威望迪集团以溢价2.66倍中标。该项目的主要特点是:转让原浦东公司50%的股权,建立合资企业;不设固定回报,双方共同经营,共享收益,共担风险;投资人需以自有资金一次性受让股权,并以现金形式进行投资;合资公司经营期为50年;合资公司董事会成员由双方委派,双方定期轮流委派董事长和总经理等。2002年9月,合资公司挂牌成立,并顺利运行至今。总的来看,该项目基本达到了预期目的,即探索“投入—回收—再投入”的模式;实现投资主体多元化;引进国际先进技术和管理理念、管理方法;更有利于形成竞争局面。

  竹园第一污水处理厂社会招商项目

  上海市竹园第一污水处理厂采用了投资人社会招商的方式。该项目招商旨在通过市场化的筹资方式,解决巨额建设资金来源,同时不影响上海供排水行业的资产负债结构、加速推进国有企业的机制创新,并实现项目招商融资成本合理,投资风险转移。

  上海竹园第一污水处理厂招商项目由上海市政府(上海市水务局)授权上海水务资产经营发展有限公司负责招商组织工作,上海市政府授权上海市水务局与项目公司签署《特许权协议》,上海市城市排水有限公司与项目公司签署《排水服务协议》,具体采取以下措施:(1)授予项目公司融资、技术和20年的特许运营管理权;(2)税收优惠,项目公司享受浦东新区优惠政策;(3)前期工程费由浦东新区和上海市市水务局承担;(4)设定投资人应具备的资质条件要求,即具有相应的经营资质、方案必须响应招商文件、必须有足够的资金和财务能力,具有不少于本项目总投资35%的资本金。

  该项目的招商工作从2001年10月出售招商资格预审文件开始,至2002年8月,项目公司成立,其中民间资本占85%。

  管理模式——代建制

  在投资项目管理方面,针对供排水企业政府直接投资项目管理方面长期存在的问题,上海市水务局从上海供排水系统实际出发,以肇嘉浜路排水系统改造项目管理公司招标改革试点为突破口,在肇嘉浜路排水系统改造工程、普善地区排水系统工程、浦汇塘排水系统工程、苏州河综合整治二期工程等一系列大中型项目中,全面推行了项目代建制管理公司招标的改革。

  代建制管理公司招标工作充公体现“公开、公平、公正”的原则和规范操作的基本要求。代建制管理体制实行政府投资职能与投资管理职能分离、投资管理职能与工程管理职能分离,做到“投资、建设、管理、运行”四分开,从而切实转变政府职能,确立投资主体地位,形成工程管理市场,向最大可能发挥投资效益,提高供排水建设项目水平,防范投资风险跨出了一大步。事实证明,“代建制”招标办法的推行,促使项目管理公司在做大量前期工作的基础上,使得管理方案更加优化,通过招标,使工程投资得到控制。如肇嘉浜路排水系统低标改造工程设计标价3.367亿元人民币,通过竞标,降低到2.81亿元,节约了工程投资额,通过招标,以委托合同的形式,明确了委托方与被委托方的权利和义务,规范了市场化管理力度,保证了工程项目的质量和进度。同时,这也促使投标单位进一步改变观念,提高经营管理水平,提高市场竞争力。

  代建制管理体制的出现,可以让投资公司放心地将项目专业管理交给通过竞争而确定的精通专业的代建制管理公司来管理,也使投资公司彻底摆脱了“投资公司必须精通专业”的框框。这样可吸引社会各方闲置资金,包括民营资本和外资资金来源渠道,大大拓宽了投资公司的投资范围。

  探讨和建议

  政府主管部门和资产经营公司在供排水基础设施的建设和运行过程中,发挥着重要的作用。应充分利用市场杠杆,通过投融资机制创新,以多种形式广泛吸纳社会资金,利用专业供排水企业的力量来加快城市供排水基础设施的建设、融资与运营管理。

  建立供排水基础设施市场化、产业化建设管理体制,公开招标,引入竞争机制,推进供排水建设的市场化改革。

  供排水企业的裂变重组,将原有的“独家经营模式”变为多家区域公司共存,应进一步培养和促进各公司的市场意识和竞争意识,打破行业垄断格局,提高运营管理效率。

  积极探索和推行代建制项目管理公司模式,贯彻“投资、建设、管理、运营”四分开原则,努力建立符合市场机制的建设管理模式。

  建立多元化、市场化投融资体制,通过BOT、TOT、BT、转让部分股权等形式,可以缓解政府在城市供排水建设上的巨大资金需求,加快供排水基础设施建设。

  建立灵活有效的投融资机制,还需政府和社会做进一步的努力:一要调整水务投融资政策,针对城市供排水项目不同的投资制度建立有效的融资政策;二要改善投融资环境,规范资本市场,积极利用民间资本和外资,鼓励国内外资本以多种方式参与城市供排水建设;三要创新融资机制,通过发行股票、债券等方式,扩大资本运作和经营规模,实现城市供排水行业的市场化、产业化。

信息来源:中国水利报 
 
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