行政处罚法修订 生态环境部门应关注什么?

http://www.water.hc360.com2021年01月26日09:54 来源:中国环境报T|T

    慧聪水工业网 1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《行政处罚法》。自1996年颁布施行以来,这是行政处罚法的第三次修订。新修订的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。作为行政处罚领域的“母法”,新的行政处罚法给行政监管,特别是行政处罚提出了一系列新要求。对于生态环境执法而言,要主动适应此类新变化,切实做到依法治污。

    关注一:明确“限制生产”是行政处罚不是行政命令,必须严格遵循办案流程

    《环境保护法》早就规定了“限制生产”的内容,该法第60条规定“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的,县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施。”但关于“限制生产”的行为性质,法律上并未有明确的界定。不少地方将“限制生产”作为“行政命令”对待。

    而根据《环境行政处罚办法》第12条之规定,“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”据此,不少地区在具体案件办理中,将限制生产以行政命令的形式作出,未严格遵循行政处罚程序。

    此次,《行政处罚法》第9条将“限制开展生产经营活动”作为行政处罚的种类明确列出,某种意义上正是对“限制生产”行为的定性。今后,生态环境部门在作出“限制生产”时,必须严格遵循行政处罚程序。在作出限制生产处罚决定前,依法告知当事人享有的陈述、申辩、要求听证等权利,充分听取当事人的意见。

    关注二:用好行政协助制度,调查生态环境违法企业员工信息不用再“公事私办”甚至“公事难办”

    在司法领域,“协助”是一个常见词。《民事诉讼法》中明确规定了有关单位在人民法院在调查、执行过程中的协助义务。在行政执法中,尽管实践中已经有了具体的“行政协助”行为,但囿于法律规定的缺乏,不少“行政协助”实际上依托于行政行为实施人的私人关系而实现,某种意义上是“公事私办”,甚至可能出现“公事难办”的情况。

    例如,对生态环境违法行为人员身份调查时,特别是涉及暗管、渗井、渗坑、设施不正常运行等具体违法行为人员固定时,不少生态环境部门无法查实企业员工的详细身份、社保记录等信息。工商、税务等部门可以告知具体情况,却无法出具正式的情况说明。案件办理往往受到影响。

    此次《行政处罚法》第26条明确规定“行政机关因实施行政处罚的需要,可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的,应当依法予以协助。”该条规定,客观上解决了生态环境部门信息获取难的问题,进一步增强了生态环境部门对违法行为信息的获取能力。

    需要注意的是,对于“行政协助”的限制也是明确的,即“实施行政处罚的需要”时,才可以提出类似协助请求。具体操作中,生态环境部门可以通过协助请求函,附加违法行为立案登记表、违法行为调查材料等形式,向有关部门提出申请。

    关注三:明确先“刑事”后“行政”的处罚要求,生态环境部门不能“先下手为强”

    在生态环境执法过程中,行政违法与刑事犯罪往往交织存在,更多的时候是一线之隔。如非法处置危险废物,即以三吨为界。正因为如此,不少生态环境部门在办理环境违法案件时,往往不能准确把握行政处罚与刑事处罚的先后顺序。加之近年来对于执法办案的考核,不少地区对于环境违法案件往往是“办了再说”。

    修订后的《行政处罚法》第27条对于行政处罚与刑事处罚办理顺序作出了明确规定,“违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”

    需要说明的是,“应当及时”,以及移送司法机关后的“再移送义务”均是此次《行政处罚法》的新增内容。

    由此可见,法律对于行政处罚与刑事处罚的办案顺序中,明确了先“刑事”、后“行政”的处罚要求。

    如果说《行政处罚法》对此规定还相对“隐晦”的话,原环境保护部、公安部和最高人民检察院联合研究制发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(环环监〔2017〕17号)对此规定则更为直白。该办法第16条规定,环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件,“未作出行政处罚决定的,原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。”简言之,生态环境部门对于涉嫌犯罪的案件绝不能“先下手为强”。

    当然,生态环境部门在将环境违法案件移送司法机关前,并非绝对不能做出行政处罚,这要视生态环境部门发现“违法行为涉嫌犯罪”的时间而定。如果生态环境部门是在作出行政处罚后,才发现行政相对人“涉嫌犯罪”,此类情况下先行作出的“行政处罚”并不违法。

    关注四:以违法行为人所取得的所有款项计算违法所得,无需考虑合理成本等因素

    应该说,生态环境部门对于“违法所得”的概念并不陌生。在生态环境保护领域,不少法律中均有“违法所得”的表述。

    《大气污染防治法》第109条规定“生产超过污染物排放标准的机动车、非道路移动机械的,由省级以上人民政府生态环境主管部门责令改正,没收违法所得,并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款”;《固体废物污染环境防治法》第102条规定,企业存在“产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位未依法及时公开固体废物污染环境防治信息”等行为时,“由生态环境主管部门责令改正,处以罚款,没收违法所得”。

    但是,在具体计算过程中,如何计算“违法所得”的数额、是否要剔除违法行为相对人合理的成本等问题一直没有明确的界定。

    此次《行政处罚法》对此予以了明确。该法第28条规定“违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”简言之,在计算违法所得时,以违法行为人所取得的所有款项计算,而无需考虑行为人在实施违法行为时付出的合理成本等因素。应该说,该条规定进一步方便了行政执法,也减少了行政监管过程中的争议。

    关注五:把握3个关键,依法运用好“首违不罚”规定

    在行政实践中,“首违不罚”并不是一个新鲜词。一些行政执法领域早有尝试和探索。湖南、深圳等地早在多年前就开展交通违法行为首违不罚探索。2020年8月,上海、江苏、浙江、安徽等长三角税务部门则联合出台了《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》。

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