关于加强政策环评试点探索的建议

http://www.water.hc360.com2021年01月14日09:32 来源:中国环境报T|T

    慧聪水工业网 自上世纪90年代中期以来,党中央和国务院多次发文,要求对有重大环境影响的决策开展环境影响论证。党的十九届五中全会提出“健全重大政策事前评估和事后评价制度,畅通参与政策制定的渠道,提高决策科学化、民主化、法治化水平”。过去,我国的政策评估以事中、事后评估为主,这次是党中央首次明确要求开展事前评估。环境影响评估是政策事前评估的重要内容,亟须通过政策环评试点积累经验,并籍此积极参与政策制定。

    加强政策环评试点探索的必要性

    加强政策环评试点探索是参与决策,防范环境风险的需要。除了党中央和国务院多次发文要求开展政策环评、防范决策环境风险之外,《中华人民共和国环境保护法》《重大行政决策程序暂行条例》等法律法规也明确要求,在重大政策的制定过程中考虑环境影响,开展环境影响评估。生态环境部和省级生态环境管理部门也有受同级政府委托、对重大经济和技术政策进行环境影响评价的职责。因此,生态环境管理部门应当顺势而为,在全国积极推动开展政策环评试点工作,探索将环境影响评估纳入政策制定程序,从决策源头防范环境风险,提高生态环境保护参与综合决策的能力。

    加强政策环评试点探索是积累经验,完善理论方法的需要。环境影响评价法在最初起草时包含了政策环评内容,但后来因我国缺乏相关实践经验、立法条件不成熟等原因删除。20多年过去了,政策环评的法规基础已经夯实,但实践经验依然欠缺。由于我国政策体系复杂,政策形式多样,通过试点工作加强实践探索尤为必要。2020年生态环境部发布了相关技术指南。在此基础上,有必要广泛开展试点研究,为具体政策环评工作提供操作层面的技术支持。

    加强政策环评试点探索是扩大影响,争取社会支持的需要。笔者通过文献检索发现,目前国内在政策环评领域开展过深入研究的学者不超过10人,其他参与过政策环评工作的以生态环境领域从业人员和专家学者为主。推动开展政策环评,首先需要社会各界进一步认识政策环评。而要把政策环评纳入决策程序、真正发挥作用,成为生态环境保护参与综合决策的重要手段,必须得到政策制定部门的认可和支持。通过广泛开展政策环评试点,可以有效扩大影响力,让社会各界充分认识到政策环境影响评估的重要作用。

    政策环评试点工作要点

    在政策环评试点工作中,应发挥政策制定部门的主体作用。这是因为,制定政策需要考虑的事项比较复杂,技术或事实层面的问题未必会成为决定性因素。由政策制定部门组织开展评估也是国外的通行做法。同时,中央鼓励地方政府按照《生态文明体制改革总体方案》的要求积极开展试点试验。因此,我国政策环评试点工作应发挥政策制定部门的主体作用,特别是地方政府部门的积极性。在实际工作中,纳入试点的评估对象应该由政策制定部门研究确定;具体评估工作应该由政策制定部门牵头,联合相关部门共同开展;最终决策是否采纳政策环评结果应该由政策制定部门决定。

    发动相关利益主体广泛参与。从国外的政策环评实践来看,公众参与不仅是重点内容,也是工作的主线。由于政策环评在我国尚处于起步阶段,发动利益相关主体广泛参与,不仅是政策环评工作本身的需要,也是扩大影响力的需要。对此,一要加强社会公众参与,让利益相关者,感兴趣的社会公众、专家学者,以及相关单位和民间组织广泛参与进来,共同确定评价重点,共同研究对策方案;二要在政策环评工作中加强专家论证;三要主动寻求媒体参与,对试点工作进行宣传报道,创造良好的舆论氛围。

    做到评估过程与政策过程充分融合。规范的政策制定过程包括问题界定、目标确立、方案设计、方案比选、政策发布、政策执行、政策评估、政策调整等多个环节。为了发挥辅助决策的作用,政策环评应尽早介入。首先,试点对象应该选择那些尚处于研究制定阶段的政策,最好是尚未形成具体方案的政策;其次,政策环评人员应该同时是政策制定小组的成员,确保二者信息共享,并能随时沟通交流;第三,对于早期阶段提出的设想框架,政策环评工作人员应从环境影响角度积极参与筛查,及早剔除环境不可行方案;第四,试点工作应强调其过程属性和决策辅助功能,在最终报告中应该体现环评的阶段性作用。

    聚焦政策实施的重大环境影响。政策制定周期普遍较短,因而政策环评工作也需要尽快完成,不能面面俱到,必须聚焦重大环境影响,特别是环境风险。具体而言,应聚焦政策实施对区域环境质量的影响,特别是对大气、水、生态、土壤的影响;聚焦政策实施对敏感目标的影响,如对城市建成区、生态保护红线、保护地等的影响;聚焦政策实施对人体健康的影响;聚焦对国家和地方政府重要绩效目标的影响,如能源结构目标、能耗水耗目标、碳排放目标等方面。为了提高效率和突出重点,对于影响较小的方面可不予评估。

    做好政策环评试点准备工作

    政策环评试点是一项立足长远的工作,为了保证有序开展、稳步推进,应重点做好以下准备:

    制定工作方案。工作方案要重点明确试点范围,包括可纳入试点的主要政策领域、政策的形式和特点等;明确管理流程,包括试点申报、技术方案和成果的评审、验收等;明确工作重点,包括评估工作的重点、管理工作的重点等;明确组织方式,包括牵头单位、技术单位、专家队伍的职责和分工,以及工作经费来源等。

    开展技术培训。政策环评探索在我国仍处于起步阶段,为了做好试点工作,相关培训工作必不可少。应加强对项目组织管理人员的培训,对象包括省级生态环境管理部门的相关人员和政策制定部门的管理人员;加强技术人员培训,除了针对承担政策环评技术工作的人员外,还应包括政策制定人员;加强专家队伍的培训,使其在充分了解政策环评试点工作目的和要求的基础上,更好地发挥指导作用。

    建立工作机制。建立试点对象筛选机制,对地方申请的评价对象进行筛选,确保其符合试点要求;建立质量审查机制,特别是对技术方案和最终评估成果应进行审查;建立专家指导机制,充分吸纳国家和地方各层面、不同领域专家智慧,形成技术指导组,及时发挥指导作用;建立组织联络机制,对于纳入试点的地区,建立由相关管理人员和技术人员共同组成工作组,协同推进工作开展。

    作者单位:生态环境部环境工程评估中心

    

责任编辑:童志威

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