《民法典》中环境污染和生态破坏责任的亮点

http://www.water.hc360.com2021年01月11日10:27 来源:广东社会科学作者:王利明T|T

    慧聪水工业网 现代社会,环境污染事故频发,而且环境污染事故的损害后果往往十分严重,如何通过环境侵权责任立法保护生态环境,成为现代民法亟需解决的重大问题。我国民法典直面这一问题,首次把绿色原则规定为民法基本原则,并在侵权责任编第七章规定了环境污染和生态破坏责任,明确了生态修复的责任承担方式,同时规定了对污染环境、破坏生态行为的惩罚性赔偿、确立了公益诉讼制度,等等,为维护生态环境、为人民群众创造良好生产生活环境提供了制度保障。该编总结了我国既有的立法和司法实践经验,并借鉴了域外法的成功做法,有效回应了时代发展所提出的问题。该编第七章虽然只规定了7条,但内容丰富,彰显了时代特色和实践特色,是我国《民法典》的一大亮点。

    一、从私益保护到公益保护的转变

    (一)民法典规定生态损害问题的正当性

    从比较法上来看,民法主要调整因环境破坏造成的特定受害人的私益损害。虽然环境权主要受公法调整,但是对于特定的民事主体因环境损害遭受的损失而言,则应当由私法进行规定。例如,德国《环境责任法》第1条就明确规定:“由于附录一列举之设备对环境造成影响而导致任何人身伤亡、健康受损或财产损失,设备所有人应对受害人因之而生的损害负赔偿责任。”在英国,学界通说也将环境污染的损害赔偿限定在民事权益范围内。这种观点对于民法规定环境损害产生障碍,民法典中大多回避了生态环境的保护问题。其主要原因在于:生态损害本身强调的是公益损害、集体损害,而非是个体损害。而传统大陆法的范式立足于个人主义范式,难以有效应对生态损害。正如张新宝教授所指出的,侵权责任编涉及的“损害”应当特指民事权益损害,不包括生态环境本身,直接保护生态环境本身与侵权责任法的部门法性质难以兼容,“损害生态环境”难以整体纳入“侵权民事权益”的范畴之内。生态损害赔偿难以在私法框架下进行解决。

    受这种观点的影响,我国原《侵权责任法》中环境污染侵权责任救济的主要是特定民事主体的民事权益,因此其中只是规定了环境污染的责任,而并没有规定破坏生态的损害及其责任。原《侵权责任法》第65条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”这一条文所针对的就是因环境污染造成的损害,其保护的也是私益,这也与民法保护私权的基本立场相一致,与民法的私法性质相吻合。基于这一规定,一方面,受害的主体必须具有特定性。虽然《侵权责任法》第65条没有将损害明确限定为他人的损害,但环境污染责任保障的主要是特定民事主体的特定权益。另一方面,必须是特定的民事权益遭受侵害才能获得救济。也就是说,只有损害生态环境同时构成对民事权益的侵害或者对民事权益享有的妨害,才可以适用《侵权责任法》第2条的规定。如果仅损害了生态和环境本身,造成公益的损害,而没有侵害具体的民事权益,则仍然难以受到《侵权责任法》的保护。因此,《侵权责任法》中的环境污染责任的保护对象限于私益,与公法上的环境污染责任侧重点并不相同,前者主要解决环境污染带来的民事后果,属于私法内容,其最终要落实到特定民事主体的损害。可见,《侵权责任法》并不直接保护生态环境本身,其保护的范围过于狭窄,并不利于有效地保护生态环境。

    关于民法典在编纂中是否应当沿袭原《侵权责任法》的基本思路,学理上存在一定的争议。如果将民法典的功能限定为保护私权,则与现代社会保护环境、维护生态的需求是不符合的,也没有回应时代之问。一方面,中国社会的发展迫切需要强化对生态环境的保护。良好的生态环境是美好幸福生活的重要组成部分,是最普惠的民生福祉。但我们现在面临严重的生态危机,工业发展导致环境被严重破坏,全球变暖、酸雨、水资源危机、海洋污染等已经对人类的生存与发展构成了直接的威胁,引起了全世界的广泛关注。我国是世界上最大的发展中国家,为了发展经济,我们必须利用各种资源,但同时又面临资源严重紧缺、生态严重恶化的危机,大气污染、黑臭水体、垃圾围城等成为民生之患,这就要求我们必须更重视资源的有效利用,并防止生态环境进一步恶化。另一方面,侵权责任对于生态环境的保护具有独特的意义。侵权责任的方式是环境保护的重要手段之一,相较于传统公法的保护方式具有不可替代的优势。由于对生态环境的损害主要体现为一种破坏生态环境的行为,如乱砍滥伐的行为导致生态平衡遭受破坏,污染河流的行为导致河流生态环境遭受破坏等。在损害事故发生后,追究行为人的责任也是有效遏制环境侵权发生的有效手段。从比较法上来看,《法国民法典》于2016年修订,首次写入了生态损害的概念,从今后的发展趋势来看,随着生态环境保护观念的强化,侵权责任法有必要对生态环境本身的损害提供更多的救济方式。

    正是因为上述原因,我国《民法典》在总结《侵权责任法》立法经验的基础上,第一次在《民法典》侵权责任编第七章增加了生态破坏的民事责任,并将《侵权责任法》第八章的标题“环境污染责任”改为“环境污染与生态破坏责任”,将生态破坏与环境污染作为两种平行的环境责任的类型。所谓生态破坏,是指对于自然环境所造成的损害,譬如对于水资源、大气、植被或者动物生态系统等的破坏。行为人不合理的开发、利用、滥砍滥伐、过度捕捞等行为,造成生态退化、环境结构和功能的变化等,出现水土流失、沙漠化、荒漠化、森林被破坏、土壤被污染、生物多样性减少等。生态破坏损害的并不完全是私益,因为其侵害的对象涉及多数人的利益,有些学者将其称为公共环境利益的损害。生态权益以生态环境的生态服务功能为载体,兼具公权与私权性质。由于生态破坏的根本标志就是导致生态服务功能的丧失,所以其不限于私益,而已经扩张到了公益的范畴。立法机关在解释“环境污染与生态破坏责任”时,也区分私益损害与生态环境损害,认为生态是有别于私益损害的公害。因此,行为人因损害生态环境而承担的责任应当是一种有别于私益损害的责任。

    应当看到,一方面,破坏生态确实和环境污染有着密切联系,生态本身有可能构成环境的一部分,环境与生态是自然系统的组成部分,均是多种自然因素的结合,两者都具有公共产品的属性,不能截然分开。生态破坏与环境污染有着不可分割的关系,环境离不开生态,生态本身也构成环境。污染环境可能导致生态的破坏,而破坏生态也可能加剧环境污染。例如,排放污水造成环境污染,导致生物多样性遭受破坏,从而引发生态破坏;或者由于生态遭受破坏导致自然修复能力减弱,无法完成自我修复,因而加剧环境污染的发生。环境污染本身并不能概括所有的破坏生态的情形。例如,滥砍滥伐、滥捕滥猎、过度放牧、毁林造田等等,都会导致水土流失、荒漠化、风沙肆掠等,最终损害的仍然是环境。因此,仅仅只是规定环境污染责任,显然不足以保护生态环境。另一方面,从我国立法来看,《侵权责任法》的规定与我国特别法也存在一定的脱节现象。例如,《环境保护法》第64条明确规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”显然,该条包括了环境污染和生态破坏两种情形,而《侵权责任法》之中并无生态破坏的概念。而且,从实践来看,生态破坏大量地侵害了公益,也可能造成私益的损害,但如果该行为并不构成污染环境,则受害人难以依据《侵权责任法》向行为人提出请求。例如,过度挖掘地下的煤炭,导致承包地的塌陷,这就构成对他人民事权益的侵害,受害人应当有权请求行为人承担侵权责任。

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