《民法典》中环境污染和生态破坏责任的亮点

http://www.water.hc360.com2021年01月11日10:27 来源:广东社会科学作者:王利明T|T

因此,将生态损害纳入侵权法的保护范围是十分必要的,这既回应了我们的现实需求,也符合比较法最新的发展趋势。

    正是因为上述原因,民法典区分了私益和公益的保护,分别对污染环境和破坏生态的侵权责任作出了规定。从《民法典》侵权责任编第七章规定来看,可以将其分为两大部分:第1229条至第1233条主要是关于侵害私益的侵权责任;第1234条至第1235条是关于侵害公益的侵权责任。具体而言,一方面,《民法典》第1229条规定:“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。”其中没有明确指明“造成他人损害”的内涵。该条所规定的“造成他人损害”应当限于对特定民事主体的损害。例如,河流污染导致特定的养殖人的鱼虾死亡,或者导致特定的承包人的土地受到污染。再如,因环境污染导致患病,就是侵害特定主体的健康权。第1229条强调的是对私益侵害的保护。它是因环境污染和生态破坏导致特定民事主体损害而产生的责任。而《民法典》第1230条至第1233条主要适用于侵害私权的情形。另一方面,《民法典》第1234、第1235条都采用的是“造成生态环境损害”,其意在调整对公益的损害。所谓公害性,是指其并不完全是对特定民事权益的侵害,甚至可能导致国家或集体利益的损失。环境污染可能造成生态环境和自然条件的恶化,这种改变即便没有造成具体的个人损害,也侵害了社会公共利益,使社会蒙受了损害。我国《民法典》第1234条、第1235条所规定的生态环境修复责任和生态环境损害的赔偿责任,都是针对公害而确立的责任。《民法典》侵权责任编将生态破坏责任纳入其中,其实与我国环境保护立法的目的保持了一致。“环境法从成立之初就承载了对生态利益最全面最完整的表达”,环境保护立法的目的就在于确认、调整和保护自然的生态属性的规则,而对生态破坏所造成的公益损害进行规定,正是实现这一目的的重要手段。

    二、从私益诉讼向公益诉讼发展

    传统民法并没有涉及公益诉讼,这主要是因为民法调整的是特定民事主体的民事权益的保护,而不直接涉及公益损害的救济问题,此种损害既难以确定特定的受害人,也难以适用传统的民事责任的一般规则。但因应前述民法从私益保护到公益保护的发展趋势,有必要对上述基本立场进行必要的调整。因此,《民法典》第1234和第1235条以实体法的形式确定了环境侵权的公益诉讼。民法典中之所以要规定公益诉讼,一方面是因为侵权责任法保护范围的扩张,在公益损害的情况下,个人无法主张公共利益的损害。污染环境、破坏生态的行为既可能造成环境公共利益的损害,也可能造成私人人身、财产权益的损害,还可能同时造成上述两种损害,而环境公益诉讼的目的在于预防及修复公共利益的损害,只能由法律规定的机关和有关组织提起,特定民事主体特别是自然人,无法代表公共利益主张公益的损害赔偿。而私益诉讼的目的在于救济个人权益,只要原告与本案有利害关系,法院即不得以主体不适格为由拒绝受理。为了与《民事诉讼法》以及相关司法解释的规定相衔接,必须要在民法典中专门规定公益诉讼规则。另一方面,在实体法中规定公益诉讼也具有一定的合理性。公益诉讼的程序性问题可以由诉讼法规定,但提起公益诉讼的条件、后果仍然应由实体法规定;尤其是涉及到公益诉讼的修复责任和赔偿损失,其涉及实体权利义务的安排问题,应当由实体法作出规定。公益诉讼的问题,难以单纯依靠程序法来解决;如果缺乏实体法依据,当事人的诉讼资格就可能缺乏足够的依据,而法官就损害赔偿作出裁判也缺乏可以适用的依据。另外,民法典特别规定,法律规定的组织可以提起公益诉讼,这就允许专业性的环保组织参与环境治理,这也是治理现代化的重要标志。

    《民法典》关于公益诉讼的原告,具体而言:一是国家规定的机关。通常认为,是检察机关和行使管理职责的国家机关。二是法律规定的组织。《最高人民法院关于环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释》第1条规定:“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理。”依照该司法解释规定,可以提起环境民事公益诉讼的只有依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的社会组织。而检察机关不具有直接提起民事公益诉讼的权利,其仅能依法支持环境保护社会组织提起环境民事公益诉讼或者通过行使法律监督权督促具有原告资格的主体提起环境民事公益诉讼。

    在《民法典》中规定有关组织可以提起公益诉讼也有利于促进环境生态保护中的公众参与,符合环境生态保护领域的治理主体多元化的趋势。就生态环境的治理而言,政府只是参与其中的主体之一,而不是唯一的主体。政府管理力量毕竟受到公共财政投入的限制,在信息来源、监管时效、监管主动性等方面存在一定的不足。传统的环境保护模式是以政府为主导的,但是面对日益复杂、严峻的环境问题,政府已显得力有不逮。因此,许多国家在环境生态保护方面从单纯依靠政府进行管理转向注重发挥社会公众在环境治理中的重要作用,公众参与的机制开始成为一种新的环境监督管理模式。因此,除政府管理方式之外,应当注重吸纳其他社会主体,发挥其他治理力量的作用。由此就产生了环境保护中的公共参与制度。此种模式是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量,制定环境政策、法律法规,确定开发建设项目的环境可行性,监督环境法的实施,调处污染事故,保护生态环境的制度。公众参与原则是在实践中不断发展与总结出来的,也是经济发展和环境保护的必然趋势。《民法典》所规定的“法律规定的组织”就是对政府主导的环境保护工作的有力补充,也是公众参与原则在《民法典》中的具体体现。

    需要讨论的是,《民法典》之所以在第七章的最后两条对公益诉讼作出特别规定,是因为这两条主要是针对公益损害的救济而特别设置的规则,但第1229条至第1233条的相关规则是否可以适用于公益诉讼?这确实是一个值得探讨的问题。笔者认为,至少有如下三个问题需要在法律上进行讨论:

    一是《民法典》第1230条关于举证责任倒置的规则。该条规定:“因污染环境、破坏生态发生纠纷,行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”该条被称为环境侵权中的举证责任倒置规则。一般认为,该条主要适用于私益诉讼,但是否可以适用于公益诉讼?有观点认为,该条不应当适用于公益诉讼,笔者认为,该观点有一定的合理性,但应当作具体分析,一方面,对国家机关提起的公益诉讼而言,由于国家机关往往具有较强的举证能力,没有必要通过此种方式对其进行保护。私益诉讼采取举证责任倒置的前提是两个平等的民事主体之间在举证能力上存在明显差异,法律为了平衡行为人和受害人之间的关系,由举证能力更强的行为人承担举证责任,具有充分的合理性。但如果提起公益诉讼的主体是国家规定的机关,则双方当事人在举证能力上并不存在明显差异,在实践过程中,往往是由国家机关查清行为人污染环境、破坏生态的违法事实,而国家机关享有公共权力,其有很强的查清违法事实的能力。因此,并不需要进行举证责任倒置。另一方面,对法律规定的组织如环保组织等提起的公益诉讼而言,由于环保组织等主体在举证能力等方面并不具有优势,其仍然面临举证的困难,因此,仍有必要进行举证责任倒置,这也更有利于对生态环境损害进行救济。

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