王凯军：从进水超标导致出水超标现象 看依法行政下情理法的统一之道

    慧聪水工业网 12月14日，生态环境部发布《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（以下简称《通知》），对“进水超标导致出水超标”的一类问题进行了明确的责任划分。给出了明确的说法。近日，我们对清华大学王凯军教授就此问题进行了采访，并整理成文发布。文章采用第一人称叙述形式呈现。

    记得在2020年两会前夕，由全国工商联环境服务业商会组织的媒体见面会上，有媒体追问会长，希望了解2019年媒体见面会提出的进水超标导致出水超标的议题，在两会上反映后有没有结论。我接过话题，大概介绍了一下生态环境部正在做的事情。

    从2019年开始，生态环境部邀请有关地方政府、地方生态环境部门、运营单位、纳管企业、行业专家、行业组织等社会各方，多次召开座谈研讨会。在编制期间又赴多个省份开展现场调研，实地了解不同污水处理厂存在的问题和困难，听取改进管理工作的意见和建议。

    我的回答后来被一些媒体挖掘了出来，报道“清华大学环境学院教授王凯军透露了环境部正在制定相关文件”。在我“贸然”回答这个问题时，我以为《通知》会很快公布出来，实际上，时间过去了半年多，到去年底才与大家见面，期间又经历了多次研讨、修改、征求意见等，我也帮助修改过一些内容。从中可以看到环境部对于这一情况的重视及踏实的工作作风，直面焦点问题、从解决问题出发，体现了深化“放管服”改革的精神。

    出台背景：企业进园区改变了工业废水治理模式

    《通知》在此时的出台，一个很重要的原因是工业企业大批进园区，污水处理标准提升、环境管理加严，污水处理的管理方式及对象都发生了较大变化。特别是工业园区化的趋势日益显著：出于工业污染控制及土地集约利用的考虑，近几年工业企业加快向工业园区集中。目前，全国各地设置的各类型园区数量已超过6万家。

    高度集中的园区，带来了集中污染的风险。因为一些工业园区盲目扩张、粗放发展，环保监管薄弱，造成环境污染严重，环境风险隐患突出。环境部前期还专门针对此问题发布了《关于加强工业园区环境保护工作的指导意见》。

    工业企业进园区的过程，也改变了以往工业废水治理的模式。在此之前，主要是由工业企业自行处理。而随着工业企业园区化，部分工业废水可能与市政管网开始发生关联，其中企业排水纳入市政管网或专门管道，委托第三方市场化运行。这一类污水处理厂的数量已经大大超过了城市污水处理厂的数量，是现在乃至今后一个时期环境管理的重点。这些与市政管网发生关联的园区，所在位置及污染特征不尽相同，因此，对污水处理运营企业产生的影响也有所不同。

    多方参与链条，多种冲突情境，以及配套管理机制的不健全，不可避免地造成了一批典型冲突案例。其中最受媒体关注的就是“进水超标导致出水超标”的情况下，运营企业该不该作为“背锅侠”接受处罚，以及衍生出的各方责任划分等话题。污水处理厂、地方环保主管部门都承担了颇高的环境治理成本，承受着巨大的环境治理风险，无论处理结果是什么，都是一个“双输”的结果。

    于地方环境管理部门而言，面临两难境地：对出水不达标的企业罚款，是依法行政、依法治污，履行其监管职责。执法，给守法污水处理厂带来负担；不执法，自身则面临着不依法履行职责的政治风险。但在该类执法过后，地方政府往往面临大量诉讼、调解等工作，无疑会耗费大量的人力、精力成本。

    于污水运营企业而言，更是损失巨大：要承担因应急处理、工艺受损而产生的额外成本；还要面临因出水不达标而产生的环境行政处罚、环境刑罚，以及随之而来的联合惩戒。即在缴纳行政罚款之外，还受财税78号文的影响，3年内不享受增值税即征即退政策。更感“委屈”的是一些已经及时报告、及时启动应急预案但仍因超标被罚的企业：“这是一件谁来都做不好的事情，我已经履行了责任，为什么上游企业乱排污需要我来买单？”

    而在政府与运营企业陷入争论、进入诉讼时，参与链条的第三个主体——纳管企业，通常处于沉默状态，不发一词。“进水超标”案件也增加了社会的环境治理成本，由全社会为个别工业企业的排污行为买单。

    在多起实际案例中，各地处理方式不尽相同，有些地区对污水厂免于处罚，有些地区则认为“不构成免责理由”。争端不断发酵，使得环保执法从行业监管手段逐渐演化为一项社会热点话题，损害政府形象，给企业带来负担，造成了大量社会资源的浪费。

    在此情况下，环境部对该类事件高度重视，《通知》也在企业、专家、政府等多方力量的沟通下诞生。

    编制亮点：依法行政前提下推动情、理、法统一

    《通知》的最大亮点，是在依法行政、依法治污的前提下，尽可能推动“情、理、法”的协调统一。

    （一）依法治国、依法行政

    《通知》本身并非全新的环境法规，更多的是将散落在各个环境管理法规、标准中的相关条款集结，系统重申、明确了各方的法律责任，充分体现依法行政的思想。并在新情景的运用中使管理环环相扣，在生产、建设、运行各个环节，都可依据现行法律开展工作。

    如《通知》中的责任划分段落，要求“运营单位应当对污水集中处理设施的出水水质负责”，依据的是《水污染防治法》中第五十条中的“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。”

    要求纳管企业“依法安装使用自动监测设备”，依据《水污染防治法》第四十九条中的“工业集聚区应当配套建设相应的污水集中处理设施，安装自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。”

    要求地方政府“统筹安排建设城镇（园区）污水集中处理设施及配套管网、污泥处理处置设施”，依据的是《水污染防治法》第四十九条“县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网。”

    要求“纳管企业应按照国家有关规定申领排污许可证，持证排污、按证排污”依据的是《中华人民共和国环境保护法》第四十五条：“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物”以及《排污许可管理条例》相关内容。

    《通知》中规定“严肃查处超标排放、偷排漏排、伪造或篡改监测数据……等环境违法行为”，依据的是《水污染防治法》第83条第2款、第4款的规定：(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；(四)未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。