做实“一个贯通”和“五个打通” 推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化

http://www.water.hc360.com2018年09月12日10:15 来源:中国环境报T|T

    慧聪水工业网 组建生态环境部,是以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局,适应新时代中国特色社会主义事业发展要求作出的重大决策部署,是党中央全面深化改革的重大举措,是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革,具有历史性、标志性和里程碑的意义。这次机构改革的突出亮点和特点,可以概括为“一个贯通”和“五个打通”。

    “一个贯通”就是,污染防治与生态保护的协调联动贯通,做到治污减排与生态增容两手并重、同向发力,统筹推动实现生态环境质量总体改善的目标。

    “五个打通”就是,一是打通了地上和地下,主要表现为整合国土资源部的监督防止地下水污染职责;二是打通了岸上和水里,主要表现为整合水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责;三是打通了陆地和海洋,主要表现为整合国家海洋局的海洋环境保护职责;四是打通了城市和农村,主要表现为整合农业部的监督指导农业面源污染治理职责;五是打通了一氧化碳和二氧化碳,统一了大气污染防治和气候变化应对,主要表现为整合发展改革委的应对气候变化和减排职责。

    “五个打通”坚持了问题导向和目标导向。“通”不是“包办”“包揽”,要求通过“贯通”“打通”的“通”来实现生态保护和污染防治领域体制机制的“通则不痛”,通过改革过渡期的“阵痛”来实现生态保护和污染防治领域体制机制的“长通”,从根本上扭转了污染防治领域的“九龙治水”局面,从根本上实现了生态保护的统一监管执法,使得生态环境部门的生态环境监管职责更加明晰。这有助于形成从山顶到海洋、从天上到地下所有环境要素的一体化、严格化监管,有利于生态保护与污染防治工作统筹协同,为污染防治攻坚战保驾护航,为生态文明建设提供体制机制保障。

    协调联动贯通污染防治与生态保护,符合生态系统整体性规律

    污染防治与生态保护在生态环境保护中存在因果关联性。生态破坏实质就是破坏了自然界以及人与自然的平衡关系。从生态平衡干扰、破坏的作用机理看,污染属于对生态系统的化学破坏过程,不合理的自然资源开发利用过程则是对生态系统的物理破坏过程,这两种破坏往往相互关联、不能割裂,需统筹防控。例如,采矿往往同时会产生大气、水、重金属、固废等多种污染,森林、草原破坏加剧了水土流失,也是水体中氮磷增加的重要原因。美国五大湖地区工业污染造成的酸雨,对美国和加拿大边境地区的森林和野生生物的严重破坏和损害,成为美加双边关系中的难题。

    污染防治与生态保护在生态环境保护中存在过程关联性。湿地、林地、草地等具有清洁水、净化空气、调节气候、文化休闲等多种生态功能。对于城市而言,这些绿地系统被称为“绿色基础设施”,需要统筹推动保护修复,2000年以来已经为国际社会普遍接受的绿色城市建设新理念,特别注重发挥林草系统在控制水土流失、土壤侵蚀、雨水径流等营养物质传输过程的作用,并取得了较好效果。恢复河湖岸线湿地、保护修复林草系统等是防治城市雨水径流、农田退水等面源污染的重要措施;反之,若脱离面源污染产生的生态系统过程本身,单纯从产生后的末端去控制和监管面源污染,那将是事倍功半。

    统一生态保护执法监管符合生态系统完整性理论,是解决所有者和监管者分离问题的必然要求。过去部门配置、机构职能划分与生态系统完整性理论不尽相符,没有形成山水林田湖草的生态系统管理方式,特别是监管者和所有者没有很好地区分开来,既当运动员又当裁判员,监管者的权威性和有效性不强,生态环境等公共利益没有得到很好的保障。全面深化改革要求监管者和所有者要分开,监管者和所有者要相互独立、相互配合、相互监督。组建生态环境部,统一并显著加强监管职能,从监管者的角度把山水林田湖草统一起来,解决了“运动员”“裁判员”集一身的问题,有利于保障国家生态安全,建设美丽中国。

    党的十八大以来,原环保部门积极贯彻落实党中央国务院决策部署,统一划定生态保护红线,切实加强自然保护区监管,严肃查处资源开发生态破坏事件。改革后要总结过去成功经验,一是在自然资源开发利用活动、生态环境建设与保护修复上,强化山水林田湖草的统一监管、系统监管,相对集中生态保护方面的处罚权,整合组建综合执法队伍,实施源头(事前)、过程(事中)、结果(事后)的全过程监管,严格管控生态保护红线,强化督察问责,严格追究生态破坏责任,树立生态监管权威;二是协同发力,增强系统性、整体性和协同性,在水、海洋、土壤等方方面面都要增加“生态味道”,在督察、监测、执法、标准、规划、宣教等领域都要增加“生态内涵”,力争实现要素综合、职能综合、手段综合,统筹优化配置生态净化功能,统筹扩大环境容量、扩大生态空间。

    为了更好地推动污染防治与生态保护的协调联动贯通,还需要在规划、环评、监测、评估、执法方面做进一步的基础性工作:一是完善技术规范,如生态保护规划技术规范、空间生态环境评价、自然资源开发利用环境影响评价、生态修复工程环境影响评价等,充分发挥生态保护规划与环境影响评价作用;二是构建完善的生态监测评估指标和方法体系,如生态系统生态净化功能与生态措施环境增容的评估方法、生态系统质量总体监测评估与考核办法等;三是研究提出生态保护执法规范,找准与行业管理者有所差别的统一监管发力点,加强生态监管执法能力建设。

    打通地上和地下,整合国土资源部的监督防止地下水污染职责,形成地表水和地下水环境治理合力

    作为本次机构改革的重要内容,国土资源部的监督防止地下水污染职责被整合进新组建的生态环境部。理论与实践皆表明,土壤污染和地下水污染不分家,地下水污染防治不从地表开始做起,也将是舍本逐末。加油站、工业园区等典型污染源影响往往涉及地下水,不少水源地取水往往兼顾地表地下,流域层面地表水与地下水存在着迁移转化的关系。

    机构改革前,地表水和地下水分治,政策不协调,标准不统一,有时效果大打折扣,有时还存在管理真空。本次机构调整理顺了地表水与地下水环境的管理体制与机制,清晰了生态环境部在地表水和地下水环境质量管理中的部门职责,符合“一件事情由一个部门负责”的改革要求,有效地避免了部门间扯皮、权责不清、数据打架等现象,有利于形成地表水和地下水环境质量方面的治理合力。

    为更好地推动形成地表水与地下水防治合力,建议一是要规划统筹,在流域规划中考虑地下水污染防治,分析识别地表水和地下水污染防治的重点区域及其控制要求,协同考虑综合治理措施。二是统筹加强监测调查评估工作。以饮用水水源和重点污染源为对象,整合推进原国土资源部门和环境保护部门的地下水污染基础状况调查评估工作,继续跟踪摸清污染状况。要研究将地下水监测工程纳入国家生态环境监测网络。三是在京津冀等重点区域开展地表水和地下水污染防治协同防治的试点,建立监测、评估、考核体系,充分发挥防治措施的综合效益。四是要把土壤和地下水风险防控做实。要深化土壤—地下水关系研究,分区分类构建土壤—地下水风险预警平台。

    打通岸上和水里,

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