深度解析:如何将水务改革进行到底?

http://www.water.hc360.com2018年04月08日09:24 来源:中国水网作者:王强T|T

    慧聪水工业网 水务改革的原因和目标是什么?水务改革有哪些关键词?当下的措施和未来的路又是什么?对任何地方和城市而言,水务改革是一项巨大的工程,不改不行,否则当地的水务建设与运营玩不转。

    意大利著名的哲学家克罗齐有一句名言,一切真正的历史都是当代史。如果把近三年的PPP实践比作一部当代史,那么以水务为代表的传统公用事业发展,就是一部真实的历史。这部历史,总体而言,还是被尘封着,现在越来越少的人去触碰它了。反过来,PPP当代史中存在的各类问题,实际上也是过去历史的真实反映。PPP、融资平台、传统公用事业企业,是我国基础设施投融资的三块棱镜。这三块棱镜,虽然背对背,但是互为映射,也互相影响,任何一块都不能独自遮天蔽日。穿透这三块棱镜,可以看到基础设施投融资的光影里有一个共同的瑕疵,那就是“碎片化”。

    水务就是其中的一块棱镜,它属于传统的公用事业,是存量。当代的PPP,集中于增量。用增量的理论无法诠释存量的问题。同样,由于存量已经板结成一个庞大的系统,把存量剥出来做PPP,牵一发而动全身,动静太大,说不定影响公共服务的保障水平,地方政府也不愿意。也并不能普遍证明PPP项目一定比传统的模式来得效率高,更多的情况是比较的边界差别很大,无法相比。所以,用简单的PPP项目来试图推行水务行业系统化改革,实际上很难经得起历史的检验。

    所以,探讨水务改革,首先要讲清楚水务改革是什么,改什么,为什么要改?为了使讨论的边界更加清晰,内容更加深入,把水务的范围集中于传统的供排水及污水处理行业。那些新增的黑臭水体治理等不在讨论范围之内。

    一、水务改革的原因和目标

    讲水务改革一定要理清思路,要区分什么是目标,什么是手段。我们经常犯的错误是把手段当目标,那就是为改革而改革。改革不是目的,目标才是目的。而弄清目标,也是一个历史性难题。首先就要弄清传统的供排水行业的主要症结在哪里?前一段时间中国水网发表了《解析供排水行业不平衡不发展之痛》。这是一篇很好的文章,指出了供排水行业总体能力不足的问题。文章认为,“新时代新水务时代,供排水系统的良性循环发展,不仅要保证人们能看到的水体景观达到水清、草绿、湖明亮的美好感观,还要关注看不到的地下管网的建设,使城市的脉络更畅通更康健。”文章虽然指出了一部分病症,开出了部分药方,而没有指出病因。

    人类是择水而居、因水设城的。供排水是一个城市和地区生存和可持续发展的动力之源,是灵魂。它甚至可以影响到当地的文化。即使是PPP模式很完美的,也只能改变当地的水环境,没有触及到这个源头。上文里所展现的近年来一些典型案例只是表象,单靠设施建设只能弥补暂时的能力不足,而新的设施又无法及时地提前跟上。各地城市的供排水设施都是由当地的国有企业投资、建设和运营的,所以称之为“传统的”水务行业。正是由于这些水务行业关系到千家万户,关系到老百姓的“高质量”的生活,所以是一个城市发展的重中之重。近几年来我们的注意力集中在用PPP治理黑臭水体,用PPP建造防洪堤坝,或者社会资本用PPP多参与几个污水处理项目,这些都不是水务改革。水务改革的目的主要是如何尽快地让老百姓喝到用到“高质量”的水,如何尽快地让老百姓免受直接影响其生活的污水和内涝之苦。随着我们进入新时代,老百姓对这两方面的要求会越来越高,越来越敏感,而水务行业在满足老百姓要求的进程和能力,整体而言,有些滞后了。这就是传统水务行业的症结所在。说得再具体一点,一方面传统水务行业还不能完全满足要求;另一方面,传统水务行业自身可持续发展还存在问题,主业还处于亏损状态。这样,如何让水务企业再有动力自掏腰包,大力投建基础设施,采用先进管理和技术?

    因此,水务改革的目标就是让传统的国有的供排水企业重新焕发青春,建立持续发展的动力系统,主动提高自身的专业能力和装备水平,积极跨前,想人民所想,替政府所做,提供高质量的水务服务。

    要达到水务改革的目的,采取什么样的手段也是政策部门需要挖空心思琢磨的问题。政府出资、或者用PPP模式建一批基础设施,不能解决问题,后面的投资需求怎么解决呢?全部用PPP吗?二十年来,水务的改革采用了不少手段,但每一个都有问题。好在二十年改革,特别是本世纪初的几年,把着力点放在建立以政企分开和市场化为导向的体制机制建设上,行业内基本上已经形成共识,也有一些成功的案例,但是这些案例中的成功经验并没有得到大范围的宣传和推广,传统的水务改革刚起了步就悄无声息了,或者说转到其它频道上去了。

    所以,当前水务改革的频道还是要扭转到传统的水务行业,扭转到国有水务行业的体制机制建设和完善的频道上来。

    二、水务改革的几个关键词

    二十年前讲水务改革,总离不开“市场化”三个字,现在这三个字几乎不提了,说明对市场化的理解拿不准、方向不明确。但是无论瞄准什么方向,地方国有企业该做的事还是要完成的。回到二十年以前,上海的城市排水还是事业体制,完全靠财政吃饭,编制只有十几个人,怎么可能解决这么大一个城市的排水问题?直到成立了上海排水公司,按照公司化运作,引入了世界银行贷款,修建了大量的排水设施,向居民和企事业单位征收排水费,才逐步解决了中心城区的内涝和污水处理问题。这就是水务改革的基本套路。除此之外,一个传统的水务企业或事业单位很难脱胎换骨,能级倍增。顺着这个套路,就可以衍生出水务改革的关键词,这些关键词就是水务改革的四梁八柱,绕也绕不过去,一定要弄弄清楚,否则很容易受到各种奇谈怪论干扰。

    1、行业定位

    什么样的行业定位就有什么样的体制和制度。二十年来,对水务行业的定位一直处于一个莫衷一是的状态。水务行业,一般有两种定位,即公益性和经营性。什么叫公益性,什么叫经营性,实际上从未见到有明确的定义,国外也没有同样的说法和翻译。甚至还有将原水企业和服务定为公益性,将制水供水企业和服务定为经营性这样荒唐的分类。同样是一杯水,从水库到水龙头,还要分为公益性和经营性,真不知道这杯水该如何下口?正是由于长期拘泥于公益性和经营性的讨论,相当于姓资还是姓社,最终演化为水务改革的理论基础,而真正的框架性的具体问题便被放在一边,少有人研究。

    为什么说这样的分类对水务改革是有害的?从二十年来形成的共识看,公益性就是企业和服务只有成本,不需要利润,政府财政全额支付或财政兜底,坚持普遍服务,无条件遵循政府指令,没有任何经营风险;经营性就是企业和服务可以有利润,但往往是微利,同样必须做到普遍服务,主要通过用户付费,自己承担经营风险,政府不兜底。在这两种类型中,将水务定义为公益性的负面影响更大。因为这样一来,企业就容易弱化效率、把运营成本放大,同时以公共利益名义,大幅增加资本性投入。时间一长,便失去了进步的动力——反正成本和风险都由政府承担,改革更是无从谈起。这样的分类还有一个问题就是树立了双重标准,当企业被要求承担任务时便会被冠之以“公益性单位”,当企业面临亏损要求调价时,又被告知以是“经营性单位”,自己想办法解决。

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