中国海洋生态环境治理现代化的国际经验与启示

http://www.water.hc360.com2018年02月26日09:58 来源:《太平洋学报》T|T

    慧聪水工业网 海洋生态环境关系人类的生存和发展,然而随着海洋产业的崛起和对海洋资源的不合理开发,中国海洋生态环境形势不容乐观。国内海洋生态治理起步较晚,治理成效不显著,现行治理模式弊端突出、现代化程度不高。在“推进国家治理体系与治理能力现代化”政治理念不断发展的背景下,中国应吸收借鉴美国、日本、欧盟、东盟等主要海洋国家和地区的海洋生态环境治理经验,立足于本国海洋生态环境现状和现行海洋管理体制机制存在的弊端,不断完善海洋治理法律法规、政策体系,全力构建相对完备的规划体系,强化科学研究与科技创新,促进利益相关者积极参与海洋生态治理,加强区域合作,推进中国海洋生态治理体系与治理能力现代化。

    20世纪末,国家提出大力发展海洋经济,将海洋资源开发与利用纳入国家发展战略。然而,随着海洋资源开发力度的增大和沿海地区城市化进程的加快,中国海洋生态环境问题日益凸显,主要表现在海洋环境污染加剧、生物多样性降低、渔业资源衰退、自然灾害及突发事件频发等方面。在海洋生态环境形势日益严峻的情况下,政府逐渐调整战略方针,由大力发展海洋经济转变为注重海洋生态文明建设,采取一系列措施治理海洋污染、修复海洋生态系统、保护生物多样性、处理突发事件等。总体来讲,中国海洋生态治理初见成效,海洋生态环境状况有所好转,但治理现代化程度不高,在治理体系和治理能力方面都有待完善和提升。海洋生态环境治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分,提高海洋生态环境治理现代化水平,对于维护中国海洋健康、提高对海洋环境变化的适应能力和可持续发展能力、建设海洋强国都至关重要。美国、日本、欧盟、东盟等主要海洋国家和地区在海洋生态环境治理方面的研究起步较早,积累形成了各具特色的宝贵经验。因此中国应立足海洋生态环境现状,积极借鉴世界海洋大国海洋生态环境治理的先进经验和教训,探索和完善具有中国特色的海洋生态环境现代化治理之路。

    一、中国海洋生态环境治理现代化的内涵及存在的问题

    1.1中国海洋生态环境治理现代化的内涵

    胡鞍钢等学者提出:现代化是指全社会范围,一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程。从1956年国家提出四个现代化历经几十年的发展,到现在形成“五位一体”的总体布局,中国现代化建设不断完善和发展,“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一新的政治理念的提出更是为实现全面现代化提供了重要方向。现代社会条件下,衡量国家治理体系现代化的标准应包括五个方面:公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调,其中,民主和法治是反映国家治理现代化进程的主要指标。

    海洋生态环境治理现代化是国家治理现代化在生态维度的一个重要体现,推进海洋生态环境治理现代化,就是要实现海洋生态环境治理体系的制度化、规范化、民主化,要求国家治理主体运用法治思维和法律制度治理海洋生态环境,形成一个有机的、协调的、科学的、高效的海洋生态治理制度运行系统。这就要求我们用发展的眼光审视当下中国海洋生态环境治理中存在的问题,紧紧围绕海洋生态文明体制改革,破除海洋生态环境治理体制障碍、健全治理法律和制度、推广治理理念、规范和完善治理程序,推进海洋生态环境治理体系和治理能力现代化。

    1.2中国海洋生态环境治理存在的问题

    当前,中国海洋生态治理呈现出不断改革完善的良好势头。首先,自20世纪50年代至今,中国的海洋管理体制不断变迁与发展,在学界的呼吁下,2013年国家海洋行政管理体制更是进行了深层次的改革,成立了国家海洋委员会以统一协调海洋事务管理,中国海警局则负责统一海洋执法。基本形成分部门、分层级管理结合,多部门合作、统一管理的海洋综合管理体制。其次,国家海洋主体功能区规划不断完善,进一步强调海洋生态系统的基础性作用,牢守海洋生态红线,划定和保护海洋生态保护区和海洋生态文明示范区。再次,《海洋环境保护法》等相关法律得到修订和补充,海洋生态补偿等制度机制不断完善。最后,各省市在海洋生态环境现代化治理道路上进行了积极探索,部分地市更是通过规划结合实践为全国海洋生态环境治理提供了宝贵经验和积极启示,如山东日照坚持从山顶到海洋的海域治理理念与统筹规划,实现港口经济发展与生态保护的平衡;广东深圳通过传感网技术、3S技术建立海陆一体化空间数据管理框架,实现了实时原位、可视化的海洋环境监测;烟台长岛县在饱尝了重经济而轻环境带来的恶果后,近五年来,投入经费12.5亿元,实施了包括人工鱼礁建设、海洋生态修复区建设、种质资源保护区建设等在内的48项海洋生态修复项目。另外,为积极应对渔业资源的枯竭和海洋环境的恶化,长岛县走上了转型发展的道路,逐年优化产业结构,大力发展生态渔业、海洋文化产业等第三产业,减轻了海域生态环境压力。

    总体来讲,中国海洋生态环境治理体系和治理能力有其独特优势,同时,还有许多亟待改进的地方。

    (1)海洋生态环境治理体制性障碍仍未破除。

    目前中国海洋资源管理涉海部门繁多,条块分割,此外,沿海地区各自有本地区省、市、县多级海洋管理机构,负责当地海洋综合管理事务,存在双重领导、区域割裂的现象。然而目前高层次议事协调机制尚不完善,实行困难,难以实现海洋管理的统一协调。

    (2)部分沿海地区经济发展方式粗放、产业布局不合理。

    中国沿海地区产业结构的两个突出特点是滨海工业化和沿海重工化,由于交通等方面的原因,钢铁、炼油、化工等多分布在沿海地区甚至布局在重要海洋生态区附近。这些钢铁、石油炼化等传统产业发展方式粗放,污染排放量大且达标率不高,易发生突发事故,致使中国近海海域污染严重,海洋生物资源生境遭遇破坏,增加了中国海洋生态环境治理的问题和障碍,严重制约了中国海洋生态治理现代化进程。

    (3)海洋生态环境治理法律法规、制度体系尚不健全。

    海洋生态环境法律体系仍相对薄弱,多为单项法规,且行业性突出;区域海洋生态环境治理立法体系缺乏;一些国际先进理念在当前法规中未得到体现;海洋生态环境治理法治化和制度化有待加强。

    (4)缺乏系统的海洋生态环境规划体系、陆海统筹体系。

    现行海洋生态环境治理相关规划内容缺失,形式单一,多集中在海岸带污染治理,没有形成规范统一的海洋生态环境相关规划框架体系;陆地与海洋相关的生态环境保护规划缺乏有效衔接;缺乏合理有效的标准体系,海洋生态治理规范化程度不高。

    (5)利益相关者参与不足,治理主体单一。

    企业和公民海洋生态环境保护意识不强,海洋知识缺乏,主动参与海洋生态环境保护的热情不高;第三方海洋环保社会组织缺乏,且影响力不高;公民获取海洋生态环境相关信息的渠道狭窄,参与海洋生态环境政策制定的渠道则更为有限,甚至流为形式。

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