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生态环境损害赔偿制度改革任重道远

http://www.water.hc360.com2017年12月20日10:26 来源:中国环境报T|T

    慧聪水工业网 《生态环境损害赔偿制度改革方案》近日印发,从2018年1月1日起,生态环境损害赔偿制度将在全国试行。为推动这一方案落地见效,让生态环境损害赔偿制度改革成为人民环境权益的坚实保障,本报从即日起刊登系列解读报道,为各地提供经验借鉴。

    2015年11月27日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)。2016年4月,经国务院授权,吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省(市)开展了试点工作。2016年8月,中央全面深化改革领导小组第二十七次会议正式研究通过7个试点省(市)的试点方案。生态环境损害赔偿制度改革试点以来,吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省(市)按照中央部署,在工作机制、司法联动、鉴定评估、资金管理等方面开展了积极探索,积累了有益的试点经验,同时也反映出了生态环境损害赔偿制度改革所面临的法律、机制和技术障碍。本文总结了试点工作取得的成果,分析了试点暴露出的问题,提出了构建生态环境损害赔偿制度的未来改革方向。

    一、生态环境损害赔偿制度改革试点初战告捷

    1.建立工作机制,寻求司法保障

    为有效协调推进生态环境损害赔偿改革试点工作,吉林、山东等试点均成立了由分管副省长作为组长的领导小组,负责组织建立和完善全省生态环境损害赔偿的工作制度,统筹研究解决生态环境损害赔偿改革试点过程中的重大问题,并建立了试点工作进展调度机制,贵州省还建立了生态环境损害重大复杂案件会商机制与联络和信息报送机制。同时,试点省市重视生态环境损害赔偿工作的司法保障,贵州省创立了赔偿磋商协议的司法确认制度,提高磋商的权威和效率,加快推进赔偿和修复;吉林省建立了环境资源保护案件的执行回访制度,监督被执行人,确保生态环境得到及时有效修复;湖南省环保厅成立了省检察院驻省环保厅检察联络室,为提起生态环境损害赔偿公益诉讼开辟了一条绿色通道;重庆市高法要求全市法院严格执行《关于环境资源案件集中管辖的规定(试行)》的规定,将生态环境损害赔偿诉讼案件交由污染环境破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的集中管辖法院审理。

    2.明确磋商主体,完善配套制度

    试点地方根据本省情况明确了生态环境损害赔偿权利人,即磋商主体,山东省政府授权省环保厅负责生态环境损害赔偿具体工作,贵州省政府规定由省环保厅等部门按职责分工代行省政府权利人权利,江苏省政府则委托省法制办作为代表省政府处理涉法涉讼等相关法律事宜的专门机构,与环保等负有环境资源监管职能的部门一同处理生态环境损害赔偿具体工作。此外,为配合生态环境损害赔偿制度改革,7个试点省(市)共编制印发了《吉林省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)的通知》《山东省高级人民法院关于办理山东省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》《湖南省生态环境损害调查办法(试行)》《重庆市生态环境损害鉴定评估专家管理办法》《云南省高级人民法院关于办理生态环境损害赔偿案件若干问题的意见(试行)》等配套管理文件,并通过试点形成了《生态环境损害赔偿磋商告知书》等一整套法律文书,在工作程序、资金管理、专业人员等方面为试点工作顺利推进提供了支持保障。

    3.重视能力培育,积累案例经验

    试点省(市)重视环境损害鉴定评估机构建设,目前7个试点省(市)共有环境保护部推荐的环境损害鉴定评估机构或环境损害司法鉴定机构16家,同时,7个试点省(市)都在准备环境损害鉴定评估机构的司法登记管理规定,帮助有能力的第三方鉴定机构取得司法鉴定资质;吉林依托监测网络平台和卫星数据等手段,针对重点领域开展了生态环境现状调查评价,为基线确定、因果关系判定、损害数额量化等环境损害鉴定评估关键环节提供数据支持;为了更好地提供技术支持,试点省(市)均成立了环境损害司法鉴定机构登记评审专家库。7个试点省(市)同时积极通过案例实践探索生态环境损害赔偿磋商经验,其中,贵州省环保厅以赔偿权利人身份参与了中华环保联合会诉黔桂天能焦化公司大气排放超标公益诉讼案,初步达成了1313万元的环境损害赔偿金诉前调解协议;山东省环保厅代表省政府在济南市章丘区重大非法倾倒危险废物案件中与6名赔偿义务人进行了4轮磋商,与其中4名赔偿义务人达成1357.54万元的赔偿协议,近期拟对另外两名赔偿义务人提起诉讼;湖南省郴州矿冶有限公司屋场坪锡矿“11·16”尾矿库水毁灾害事件达成1568万元的赔偿协议,目前修复工作正在进行。目前,7个省(市)积极深入开展案例实践探索,开展了共计27件生态环境损害赔偿案件办理,涉及总金额约4.01亿元,为生态环境损害赔偿案件办理和制度设计打下了坚实的基础。

    4.勇于探索创新,保障资金专用

    基于《试点方案》提出的“对赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴地方国库,纳入地方预算管理”的改革思路,各试点地方结合本省实际情况进行了生态环境损害赔偿资金管理模式的探索与突破。山东省环保厅牵头起草了《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》,用于规范山东省行政区域内省级政府作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼等相关的生态环境损害赔偿金的管理、使用等活动;贵州省环保厅会同省高级人民法院、省民政厅等部门大胆创新,探索成立贵州省生态环境损害赔偿基金会,制定了筹备工作方案;重庆市制定了《重庆市生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》,采用专户管理模式,对生态环境损害赔偿资金的来源、缴付、使用、监督等予以具体明确。

    二、生态环境损害赔偿制度改革面临挑战

    1.法律缺位掣肘《试点方案》实施

    生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化,它同时具有公共属性、社会属性和个人属性3类属性。根据现有的民事、刑事和行政法律体系,生态环境损害赔偿所特有的责任归属与赔偿问题难以单独由现有某一法律体系进行调整,大气环境损害赔偿表现得尤为突出。由于上位法的缺失,现有《试点方案》无法涉及大量无主或有主但无法追偿的生态环境损害事件,生态环境损害赔偿行政磋商与环境公益诉讼、环境侵权民事诉讼制度之间缺乏有效衔接,对赔偿权利人与赔偿义务人的责任认定无法做出明确规定,生态环境损害赔偿协议的法律强制力不足,生态环境损害赔偿资金的管理缺乏法律依据。在编写《试点方案》全国试行意见时,我们感到由于缺乏法律依据,很难针对上述问题提出更细化的解决方案。

    2.条块分割导致相关改革制度缺乏有效衔接

    由于生态文明体制改革涉及的各项改革制度由不同部门制定,各项制度缺乏统筹考虑,制度间存在相互制约和掣肘之处。

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