关于乡镇污水处理推行PPP模式的思考

http://www.water.hc360.com2017年11月21日09:22 来源:水工业市场杂志T|T

    慧聪水工业网 近年来,随着污染减排压力不断增加,乡镇生活污水处理厂基本实现全覆盖。为了缓解地方财政瓶颈和后期运维问题,各地采用PPP模式尝试开展乡镇污水处理,但效果不甚理想。PPP模式的典型结构是:政府通过政府采购形式与中标单位公司签订特许合同,由其负责筹资、建设、运营,政府与金融机构达成直接协议,承诺按合同支付有关费用。政府在PPP模式中既要提供信用担保和特许协议,又要作为一个投资主体参与项口建设,承担一定的风险。2017年7月18日,财政部等四部委联合印发的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》指出:政府参与的新建污水、垃圾处理项目,要全面实施PPP,存量项目也要逐步转型为PPP模式。为此,本文对欠发达地区如何借助国家政策,通过PPP模式,提升污水处理厂公共服务质量和效率进行探讨,以供商榷。

PPP

    一、当前PPP推进中面临的问题

    1.周期长、要求高、风险大

    污水处理PPP项目涉及范围广、协同要求高、乡镇配套运行的基础条件差,导致资金需求量大。其投资收益和环境保护政策紧密相关,需要投资者对环保法律体系及其走向有较为深入的理解,且对投资专业性要求较高。

    2.参与主体的准入门槛模糊

    目前中国推行的PPP模式是“政府一社会资本”合作,但部门职责分工不清导致地方政府无所适从。国家发展改革委和财政部各自先后下发了一系列PPP文件,对规范污水处理PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰,出台的不少文件中,存在一些政策不一致甚至相冲突的情况,导致地方执行时无所适从。如财政部文件中所称社会资本,是指“已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括与本级政府有行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业”,这一规定明确将与本级政府有行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在PPP项目之外;而国家发展改革委文件并未对什么是“符合条件的国有企业”做出具体规定,本着“法无禁止即许可”的原则,应允许与本级政府有行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业参与PPP项目。

    3.社会资本对进入污水PPP项目信心不足

    一方面,PPP项目多是公益性较强、持续时间较长的项目,从立项签约到投资取得回报存在一定时滞,投资收益的吸引力有限。另一方面,政府方与社会资本方的风险分担机制不健全。不少地方政府债务较重,且片面认为,PPP就是追求政府少花钱或者不花钱,尽可能多地降低政府风险或财政风险,尽可能多地将风险转嫁给社会资本方。社会资本方则希望尽可能在短的期限内收回相应的成本并获得合理回报。而PPP作为政府与社会资本的合作,是要使风险和收益相匹配。如果一味让企业承担风险,对其收益却没有给予相应考虑,结果企业只会望而却步。

    4.基层专业人才缺乏

    虽然地方政府开展了一系列PPP培训和组织研讨会,但PPP相关单位和个人对业务知识和政策的了解依然不够,对运行机制理解尚不深透,制约了PPP的推进。特别是在政策把握、与企业谈判等方面经验不足,考虑难免不周全。

    二、PPP模式的推进路径

    1.通过法律手段防范风险

    加快国家层面的PPP法律法规体系建设,制定统一的、基础性的、规范性的PPP法律体系,明确参与主体权责、项目实施程序、收费标准要求等,加强对参与主体随意改变项目实施行为的制度约束,既防止国有或集体资产流失、公共利益受损,又保障社会资本参与项目的合法利益。应尽快从法律层面和部门权限的划分上,明确部门职责和分工,构建有效的PPP组织管理体系。

    2.完善风险防范机制

    (1)严禁政府兜底

    2017年7月18日,财政部等四部委联合印发的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》对于减小项目风险方面提出了明确要求:政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下,对项目给予必要的支持。但不得为项目融资提供担保,不得对项目商业风险承担无限责任,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。这五个“不得”着重强调政府参与PPP项目的风险隔离,严禁政府兜底。

    (2)建立风险分担和信用约束机制

    双方应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证。由于乡镇污水处理费难征收,难以实现收支平衡,依靠乡镇财政维持污水厂的正常运转可能不太现实。为确保乡镇污水厂正常稳定运行,县政府必须出台文件,对乡镇污水处理厂的收费标准、调整机制、项目排他性、争端解决机制以及移交等各个环节做出全面、系统的规范性规定;探索建立动态调整的定价机制,在PPP项目运营过程中,目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的状况。可考虑采取“区间弹性定价”,尽快形成科学的收益分配模型,即建立一种动态调整的定价机制,形成长期稳定的投资回报上下限;还要有绩效评价机制,根据企业的经营状况调整投资回报率,从而提高PPP项目对社会资本的吸引力。

    3.因情制宜,确定污水处理付费模式

    乡镇要探索符合地情的PPP模式。譬如,污水处理服务费单价是打包招商过程中各乡镇争议的焦点之一。由于各乡镇的污水处理项目规模不一,甚至少数污水处理厂在“晒太阳”,运营成本差异明显。在各地的实践中,有的地方采取“保底水量”收费,有的地方实行“一厂一价”,有的实行“统一价格”。“保底水量”易被投资者认可;“一厂一价”易于平衡各乡镇利益,但在确定投资方时,无法确定一个统一的报价竞争标的,不能评审出最优的报价,价格最终还是需要通过协商确定,难以实现减少政府污水处理服务费支出的目的,规模效应无法实现。实行“统一价格”的优势在于容易确定报价竞争标的,易于评审出最优报价,从而减少污水处理服务费支出,但缺点在于,实行统一价格会产生不公,容易引起项目条件较好的乡镇政府的抵触。以往合作项目中,一些地方盲目推行“低价中标”,使得投资企业无法按照确定的价格、运行时间和标准履行合同,不得不半途而废。

    4.采购咨询机构,确定PPP项目的运作模式

    乡镇要按程序采购PPP项目咨询服务机构,由专业咨询机构参与协商和谈判,起草PPP模式的实施方案,以及PPP项目的招标文件、评分标准、项目公司股东协议、特许经营协议、资产转让协议等规范文本。乡镇污水处理厂项目作为公用事业实施特许经营,在选择投资主体时采取竞争程序。对一个县而言,由于乡镇污水处理厂规模小,项目经营收人较少,运营成本高昂,若单个项目分别招商选择投资机构,可能无人问津。如果将多个项目打包招商,选择一家承担多个项目的投资运营,可增强规模效应,大幅降低成本。为保障乡镇的公共利益,县政府应会同有关部门推进信息公开,及时向社会公开特许经营法规制度和政策措施,以及项目实施情况等信息。

    5.加强PPP治理能力建设

    地方政府方面要加强学习、培训,切实提高自身的理论水平、业务水平和实际操作能力。这样才能基于双方的平等地位,遵循契约精神进行合作,也才能真正使PPP落地。

 

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责任编辑:童志威

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