PPP步入规范发展期 民营企业参与度越来越高

http://www.water.hc360.com2017年11月13日10:27 来源:上海金融报T|T

    慧聪水工业网 特约嘉宾:清华大学PPP研究中心首席专家、教授、博士生导师王守清中央财经大学法学院教授曹富国和龙元建设集团股份有限公司总裁赖朝晖

    PPP模式是国际公认的社会资本参与公共资源配置的有效途径之一。在日前于上海召开的2017年第三届中国PPP融资论坛上,政府部门领导、社会资本方代表和专家学者都表达了对于PPP模式健康发展的看法。截至今年9月底,全国已经进入开发阶段的项目达6778个,总投资约10.1万亿元,我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。会后,围绕PPP模式的定义、民营企业在PPP项目中的参与度、PPP未来的发展等问题,记者与三位嘉宾进行了对话。

    记者:有些企业家在此次论坛的讨论中提到一个问题,即什么是PPP模式?有人认为,PPP只是一种融资手段,也有人认为,PPP是一种服务模式。即使是已经参与到PPP项目中的部分企业对此也看法各异。那么,PPP模式的定义究竟是什么?

    王守清:PPP是公共产品/服务项目的一种创新交付模式,融资只是其中一种功能,更重要的功能是管理制度创新,让专业社会资本做专业的事情,激励社会资本发挥能动性、创造性和专业水平,提高效率和服务水平、降低成本,即实现物有所值,同时实现“小政府,大社会”,让政府从运动员和教练员的身份改为裁判员。

    曹富国:PPP有广义和狭义之分。从广义上看,它是一种私人部门提供公共服务的方式。法理意义上的PPP,通常没有这么宽泛的含义。从本质上看,PPP是相对于传统公共采购方式而言的一种创新型公共采购方式。讲PPP是融资手段,这也没错。因为PPP模式相对于传统采购模式而言,往往涉及到私人部门先投资,等到能够提供公共服务的时候,才可能有权收费,无论是向政府收费,或者是向公众使用者收费。但是,如果仅仅将PPP视为融资手段,又小看了PPP的价值,因为PPP模式是为了获得更好的物有所值,这是PPP的正当性基础。PPP模式会引起政府和市场一系列深刻的变革,从根本上讲是政府治理模式的深刻变革,也是社会治理、经济治理和公司治理的深刻变革。目前已经跨入了一个PPP的新时代。这场改革将是深刻和影响深远的。

    记者:在PPP模式中,政府和民营企业该如何协作,各自的工作重点分别是什么?各自的优势和劣势是什么?

    王守清:应该发挥各自优势,政府不擅长做的工作由社会资本包括民营企业做,如设计、建设、运营和维护,特别是后二者等专业性工作;社会资本做不了的或不擅长做的工作由政府做,如拆迁等,其余由私营机构做,但政府要监管(价格/质量/服务),公平分担项目风险和收益,实现“共赢”,让项目相关方包括政府、社会资本、金融机构和公众等满意。

    曹富国:从政府的角度看,简单地讲,就是筹划一个好项目,选择一个好伙伴,并监督其履行好PPP合同。这是PPP时代政府的核心职能,也是政府优势所在。而企业则要发挥企业家精神、创新精神,发挥好市场机制的作用,提供更好的公共服务。

    赖朝晖:PPP强调的是公开、公平、透明,这样的话很多类型的社会资本就会有机会,尤其是民营企业。对社会资本方来说,也可以得到一些相关政策的支持,可以公平地展开竞争,减少项目开展的阻力。另外,在PPP模式下,政府决策流程的透明化,可以降低投资风险。对政府来说,社会资本方的加入可以提升效率,缓解资金压力,对地方政府基础设施投融资结构的调整、资产质量的改善、经营效率的提高,都比较有利。还有就是通过更多专业机构的参与、市场化的竞争,能够提高整个项目的管理和运营效率,这是更重要的方面。

    记者:论坛上有人说,把PPP模式简单理解为政府的融资手段,产生了风险分配不合理,明股实债,变相兜底,重建设轻运营,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题。那么,产生这些问题的原因是什么呢?该如何解决?

    王守清:主要原因是有些人对PPP的内涵及相关法规政策的理解不正确或不到位,通过培训教育提高各方能力、聘请好的咨询和律师、尽职工作分析项目签好合同等可以解决;有些人则是动机不对,如有的地方政府只想上项目而不考虑PPP的适用性与目的和政府财政承受力,社会资本只想短期获利退出不想也不擅长期运营,金融机构只想躺着挣钱不愿承担项目风险等,还有中央与地方政府的矛盾、央企和地方国企的矛盾、央企/国企与民企/外企的矛盾等。动机不对,什么模式也难做好,因为政策与合同永远不可能完善,更何况法治、信用、金融、监管、公众参与、咨询体系不成熟与各方经验及能力不足时。所以,完善上述方面、做好顶层设计,再在项目和投资主体的选择与筛选,在项目层面加强监管、强化问责机制和风险后果承担等很重要。

    曹富国:原因可能包括这几个方面。第一,市场各方面还不适应PPP时代的新要求,还在依赖传统方法来化解自己的风险,获得更大利益。第二,地方政府存在着竞相吸引投资的问题,在市场各方的压力下,可能会向市场让渡一些政府权益,做出过度承诺。第三,有的地方政府急功近利,自身缺乏充分的问责性。

    赖朝晖:这个问题成因是很复杂的,不排除有个别地方政府就是把PPP当成融资手段,但大部分的地方政府和企业的合作都是规范的。当然,对于PPP项目来说,融资是一个必然的功能,但是过于强调融资特性就有失偏颇了。绩效考核是PPP和融资的根本区别,上面提到的明股实债、变相兜底、风险分配不合理等等,其实根本原因都在于绩效考核没落实。从PPP模式来讲有些项目可能偏重建设,运营属性不强,这种偏向更多的是一种阶段性特征,随着市场的发展和理念的变更,未来项目类型和合作模式可能会更强调运营,社会资本方更多时候是去响应政府的需求,一定程度上能够和政府沟通项目怎么做更好,但这有个过程,也有个限度,需要理性看待。

    记者:目前民营企业参与到PPP项目的积极性好像不是特别高,这是为什么?民营企业参与其中的回报体现在哪里?

    王守清:可以从三个方面看,一是与国企特别是央企相比,民企自身信用不够好,资金和技术等实力不够,对政府影响力小,风险承受力差等;二是地方政府担心民企要价高,项目进展过程中万一出问题,协商困难;三是金融机构基于过去放贷民企坏账比例高的经验,不愿意给民企放贷或放贷利息高。PPP项目的回报,民企与央企、国企没有本质区别,如果非要说有区别,主要是民企更多做轻资产重运营的项目,回报来源主要依赖于效率,特别是运营效率。

    赖朝晖:这一轮民营企业参与度还是比较高的,目前接近一半项目是民企中标的。民营企业和政府合作在全国范围内比较广泛的原因,还是规则问题。如果项目规则是可期的,政府颁布的政策具有一定稳定性,民营企业和政府更多地展开长期、广泛的合作是可期的。现在政府规则的透明,监管的到位,运作的规范,是对民营企业最大的保障。有了这个保障,更多民营企业才可能加入进来,与政府合作的信心也会更强。

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