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产业化市场仍临滞后 海绵城市亟待摁下PPP快捷键

http://www.water.hc360.com2017年06月12日09:18 来源:给水排水作者:王二松 李俊奇等T|T

    慧聪水工业网 科学的机制设计是海绵城市建设顺利进行的重要内容和关键环节。本文探讨了由组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与五部分组成的海绵城市建设机制保障体系及其核心内容,以期为全国各城市开展海绵城市建设提供参考与借鉴。

    近年来,随着我国海绵城市建设地大力推进,其呈现出的复杂性和系统性使业界逐渐认识到海绵城市建设不是一蹴而就的,亟需营造一个良好的保障环境,使海绵城市建设能够可持续性、常态化地健康发展。但是,相应的配套机制保障措施常常被忽视,甚至成为海绵城市建设推进过程中的一大短板,面临着如何有效组织管理海绵城市建设;如何全面完善海绵城市建设相关制度;如何充分体现技术支撑作用;如何保障资金来源的可持续性和如何提高公众参与意识,切实维护公众利益等方面问题。因此,为充分发挥机制保障对海绵城市建设全过程的协同支撑作用,需构建由组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与等部分组成的机制保障体系。本文重点阐述这几部分的主要作用、内在联系和核心内容。

    1海绵城市建设机制保障体系构建

    从发展程度上看,我国海绵城市建设仍处于初期发展阶段,如何使其科学地步入常态化管理至关重要。机制保障是有序、安全、系统、可持续推进海绵城市建设的一种重要方式和有效途径。根据试点城市建设经验和按照功能特点的不同,机制保障体系主要包括组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与等保障措施。每种保障措施都有其主要作用,相互之间存在着一定的内在联系。

    为有效保障海绵城市建设顺利进行,应明确各种保障措施的功能特点和主要作用,进而将其有机结合和综合应用。组织保障是根本,是海绵城市建设的“首脑”,起到全面统筹协调的作用。制度保障是核心,具有行政手段的规范性和强制性,通过不同建设环节和内容相关制度的约束管理,使海绵城市建设有章可循,扎实地向前推进。技术保障是工具,通过合理采用科学技术方法,使海绵城市建设项目更加经济、高效地落地实施。资金保障是条件,是海绵城市建设各方面工作能够获得可持续性资金稳定投入的重要保障。公众参与是基础,通过宣传教育,提高公众参与意识,使海绵城市建设全民化、普适化发展,并起到民主监督的作用。

    海绵城市建设机制保障体系中的各种保障措施并不完全独立,而是相互联系的。根据每种保障措施作用的不同,机制保障体系呈现出一定的层次性,分别为包含组织保障、制度保障的主体层和包含技术保障、资金保障、公众参与的基础层,前者是后者的主要根据,后者是前者的重要支撑。同时,主体层具有直接性和高效性的特点,组织保障和制度保障可直接高效地作用于海绵城市建设各个方面;基础层具有间接性和渐进性的特点,技术保障、资金保障和公众参与直接控制管理海绵城市建设的作用有限,其作用的发挥需要长时间的积累,相对滞后。

    2各机制保障措施中的核心内容

    2.1建立科学合理的组织管理模式

    海绵城市建设是一项跨部门、跨专业、多类型项目统筹建设管理的系统工程。如何高效协调各部门、各专业和各项建设工作,建立科学合理的组织管理模式成为各地政府开展海绵城市建设的首要问题。目前,国家级或省级海绵城市建设试点城市均成立了以城市主要领导为组长的海绵城市建设工作领导小组,并下设办公室(以下简称“海绵办”),这成为开展海绵城市建设的基本组织保障,其内设机构的优化完善和整体技术咨询服务的引进为城市提供了重要参考。

    (1)优化完善海绵办内设机构。首先,各试点城市海绵办均设置在当地政府某职能部门,如济南市、白城市、庄河市的海绵办分别隶属于市政公用事业局、住建局和规划建设局。但是,这种方式设立的海绵办存在无法与其他部门有效沟通或其他部门重视程度不够的问题。对此,各试点城市不断优化完善内设机构,其中济南市具有较强代表性:按照统筹不同类型项目和各个建设环节的原则,建立了横向推进以项目部为主体,纵向突破以办公室职能组为重点的矩阵式组织管理架构(见图2),有效地将各级各部门融为一体和落实各自职责内容。值得指出的是,由于各城市政府职能部门构成、管理模式与能力的不同,海绵办未必是海绵城市建设必要或最佳的组织管理机构或模式,城市可充分发挥制度保障的约束管理作用,使各部门不断优化资源配置和强化海绵城市建设相关职责内容,进而实现高效协同配合。

    为有效保障海绵城市建设顺利进行,应明确各种保障措施的功能特点和主要作用,进而将其有机结合和综合应用。组织保障是根本,是海绵城市建设的“首脑”,起到全面统筹协调的作用。制度保障是核心,具有行政手段的规范性和强制性,通过不同建设环节和内容相关制度的约束管理,使海绵城市建设有章可循,扎实地向前推进。技术保障是工具,通过合理采用科学技术方法,使海绵城市建设项目更加经济、高效地落地实施。资金保障是条件,是海绵城市建设各方面工作能够获得可持续性资金稳定投入的重要保障。公众参与是基础,通过宣传教育,提高公众参与意识,使海绵城市建设全民化、普适化发展,并起到民主监督的作用。

    海绵城市建设机制保障体系中的各种保障措施并不完全独立,而是相互联系的。根据每种保障措施作用的不同,机制保障体系呈现出一定的层次性,分别为包含组织保障、制度保障的主体层和包含技术保障、资金保障、公众参与的基础层,前者是后者的主要根据,后者是前者的重要支撑。同时,主体层具有直接性和高效性的特点,组织保障和制度保障可直接高效地作用于海绵城市建设各个方面;基础层具有间接性和渐进性的特点,技术保障、资金保障和公众参与直接控制管理海绵城市建设的作用有限,其作用的发挥需要长时间的积累,相对滞后。

    2.2建立基于建设程序的全过程制度

    海绵城市建设涵盖规划、设计、施工、评估、维护多个环节,如何保障各个环节都有章可循至关重要。遵循基本的项目建设程序及其相应的海绵城市建设要求是有效实施海绵城市建设项目的重要保障。国办发75号文也明确提出在规划许可发放、施工图审查、施工许可发放和工程竣工验收等环节中的海绵城市建设相关要求。因此,为进一步完善海绵城市建设全过程制度,针对项目建设程序的各个阶段提出以下要求与建议:

    (1)在策划决策阶段,海绵城市建设要求应作为城市规划许可和项目建设的前置条件,特别是雨水年径流总量控制目标要求。具体而言,在项目建议书和可行性研究报告中应包含海绵城市建设专项内容,否则发改部门不予立项审查、规划部门不予发放选址意见书和建设用地规划许可证,尤其在可研报告中应强调顶层系统方案的制定和对海绵城市建设目标、技术、效益、风险和投资的分析论证。

    (2)在勘察设计阶段,设计方案的实效性至关重要。首先,设计人员应注重现场踏勘、居民走访,准确把握现场实际问题和需求,提高方案的可行性,如新建项目应以目标为导向,以生态优先为原则,充分挖掘并保护原有生态基底,优先采用绿色基础设施;改造项目应以问题为导向,充分考察现场管线情况、改造空间、竖向条件和居民诉求等,“灰绿”基础设施有机结合,绿色雨水设施应遵循“最大限度可行”的原则,优先选择而不是追求某一指标的高低。

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