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水污染“按日计罚”执行难 制度或将重新设计

http://www.water.hc360.com2017年04月24日10:46 来源:《中国经营报》T|T

    慧聪水工业网 华北污染大水坑事件曝光,水污染治理和处罚的问题重新回到视野的中心。按日计罚是新《环境保护法》修订中最引人注目的执法手段。新《环境保护法》实施两年来,按日计罚在实际环境执法中的使用力度并没有预期那样高。

    虽然按日计罚有助于提高企业的违法成本,但是据中国人民大学发布的《新<环境保护法>四个配套办法实施与适用评估报告(2016)》显示,使用按日计罚的案件在2016年所有案件中比例只有约4%左右。作为第三方进行独立评估的中国政法大学新《环境保护法》实施效果评估课题组也得出了同样的结论。

    “修订中的《水污染防治法》正在考虑完善‘按日计罚’的制度设计。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅教授表示,正考虑重新设置合理的适用条件。

    在气、水、土三法中,《土壤污染防治法》尚未出台,《水污染防治法》正在修订,《大气污染防治法》是三法中最新的版本。中国环境科学学会环境法分会会长、中国政法大学教授王灿发认为,这是环境违法案件中,大气和水污染案件最多,涉及土壤污染最少的原因。真实的污染违法行为可能会更严重。

    “按日计罚”执行难

    据环保部统计,2016年全国实施按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪等五类案件共计22730件。环保部公开的数据统计显示,2016年,全国范围实施按日计罚案件共1017件,罚款数额累计81435.54万元,平均每件案件处罚金额为80.1万元;与2015年相比,适用按日连续处罚案件数量上升42%,罚款数额增加43.12%。今年1~2月,按日计罚案件数132件,罚款数额达19428.7万元。

    然而,4月20日发布的2016年新《环境保护法》实施效果评估报告,按日计罚的案件数量只占五类案件总数的4%;查封、扣押案件数量占五类案件总数的44%;限制生产、停产整治的案件数量占五类案件总数的25%;移送行政拘留的案件数量占五类案件总数的18%;移送涉嫌犯罪的案件占五类案件总数的9%。环保部统计的今年1~2月按日计罚案件占案件总数的6%。

    为加大对持续性违法排污行为的处罚力度,新《环境保护法》将“按日计罚”作为一种执法措施予以法律化,明确规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”为规范实施按日连续处罚,环境保护部随后专门制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》,对按日连续处罚的适用对象、程序等问题做了具体规定。截至2016年底,已有40多个地方性法规或规章对按日连续处罚作出了规定。

    中国人民大学法学院教授竺效领衔的课题组提出“违法反弹率”这一概念,以反映某一地区内排污企业守法情况和环境行政执法效果。即某一地区违法企业被处罚后,再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例。评估结果显示,被按日计罚的企业违法行为反弹率最高为9.81%。

    曾经参与新《环境保护法》修订的吕忠梅教授表示,按日计罚的初衷是想提高违法成本,目前最高处罚额度是对一家企业处以9000多万元的罚款,可以说违法成本是有比较大的提高了。

    “但是,按日计罚的适用条件设计出了问题。现在的制度设计中,按日计罚的前提是企业违法被环保部门处理后,拒不整改,或者在整改期间内没有完成整改,才能实施按日计罚。并且需要监管部门来举证,证明企业有严重违法行为,且拒不整改。”吕忠梅表示,现实中,环保部门来查时,企业按要求整改,按日计罚就启动不了;环保部门走后,企业又继续违法生产,如此反复。

    “被罚9000多万元的企业,是监管部门时刻盯着才能发现。但要对所有企业都每天盯着,我们的行政成本做不到。”吕忠梅表示。

    公众环境研究中心主任马军表示,他们曾经用河北省公布的国控重点污染源在线监测数据,和中央专项督察中发现的严重超标企业的排放数据比对,发现对不上。“这些企业涉嫌在线监测数据造假。”马军认为,这意味着一些企业很可能违法排污没有被发现,按日计罚根本就没有罚到位。

    制度或将重新设计

    吕忠梅表示,《水污染防治法》修正案(草案)考虑重新设计按日计罚的适用条件,比如要求企业自证清白而非监管机关判定是否违法,是否可以将处罚日期回溯,只要企业不能证明自己没有违法排污,就可以计入按日计罚的天数。

    去年12月7日召开的国务院常务会议通过了《中华人民共和国水污染防治法修正案(草案)》。草案将提请全国人大常委会审议。4月7日上午,《水污染防治法修正案(草案)》专家研讨会暨中国法学会2017年第6期(总第81期)立法专家咨询会在北京召开。研讨会由全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅教授主持。

    马军认为,如果重点污染源在线监测数据能够全面公开,那么企业是否超标排污将一目了然,就可以帮助企业自证清白,同时按日计罚也就有了依据。

    为加强污染源监管,实施污染物排放总量控制与排污许可证制度和排污收费制度,预防污染事故,提高环境管理科学化、信息化水平,《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》《水污染防治法》《水污染防治法实施细则》《建设项目环境保护管理条例》和《排污费征收使用管理条例》等有关环境保护法律法规都规定了重点排污单位应当安装、使用污染物排放自动监测设备,与环境保护主管部门的监控设备联网,保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。

    《新〈环境保护法〉实施效果评估报告(2016)》显示,国控重点污染源监督性监测信息公开情况不理想,不依法公开、公开不及时、信息更新缓慢等问题较为普遍。省级和市级环保部门公开国控重点污染源监督性监测信息的比例分别达到90%和96%,这方面表现情况良好。但在调查中发现在101个被查询的环保部门中,有13个环保部门存在更新信息缓慢、公开不及时的问题,再加上未公开国控重点污染源监督性监测信息的3个省级环保部门和3个市级环保部门,在2016年中,共有19个环保部门存在未依法公开国控重点污染源监督性监测信息的情况,占比为19%。

    此外,《新〈环境保护法〉实施效果评估报告(2016)》显示,依法公开重点排污单位名录是地市级环保部门的法定义务,但公开情况较差。在新《环境保护法》已实施一年多的情况下,各地环保部门2016年履行重点排污单位名录公开义务的情况依然非常不理想。不依法公开重点排污单位名录的地市级环保部门(包括不公开和不按时限公开)共计56个,占到了全部统计对象(74个地市级环保部门)的76%。

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