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PPP的四大困境与对策

http://www.water.hc360.com2016年07月13日08:50 来源:PPP大讲堂 T|T

    慧聪水工业网PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段。据财政部PPP中心数据显示,截至2016年4月13日,纳入全国PPP综合信息平台的项目达7835个,总投资万亿元,落地率约为21.7%。但是,如果将PPP项目实施的识别、准备、采购、执行、移交分阶段计算,执行阶段的项目数与入库项目数量比,实际的签约数不足10%。3月末,全国PPP项目的开工数量仅占到全部推荐项目的8.4%,落地难的问题非常突出。加上本身在操作层面上环节比较多,涉及专业领域比较广泛,在项目推进过程中,有很多问题凸显出来,面临着诸多挑战。

    挑战主要来自于制度供给不足、部门职责不清、民间资本进入难不敢进、操作不规范等因素。

    制度供给不足

    虽然PPP模式在我国早就存在,但过去在经济高速增长时期以BOT和BT形式为主,并没有引起决策层的关注。随着经济下行、财政压力不断增大,“稳增长、补短板”的需求膨胀,决策层系统性地推出了模式。目前尚未有PPP立法,目前有关PPP的法规除了国务院颁布的条例外,多为部门和地方制定,法规层次低,法律效力不高,且还存在财政部和国家发改委两个部门版本,未形成完整的法律体系。由于制度供给上缺乏顶层性和系统性,造成实践工作中的困惑和难题无法突破和解决。

    比如:在包含工程建设内容的PPP项目中,会遇到首先要进行公开招标或其他招标方式,选择确定社会资本方;然后,再进行公开招标或其他招标方式,选择工程建设企业,即进行两阶段招标。而根据《招标投标法实施条例》第9条的规定,可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并,解决由具有相应建设资质的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设施工的问题。而在PPP项目中,大多采用竞争性谈判或竞争性磋商选择社会资本方,社会资本方中选后是否仍然可以采用这种合并选择模式。在《招投标法》及其实施条例包括《政府采购法》中,均没有明确,导致地方政府无所适从。

    又比如,在通过招投标或竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后,签订特许协议的时候是否还应该再进行招投标,这个问题也没有明确。

    另外,现有《土地管理法》和《物权法》与运作也存在不适用之处。现行法律规定,经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取。而政府在授予特许权时,无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目,由于投资巨大、回收期限较长,投资方往往要求捆绑地上物业开发(即在地铁上面的土地盖物业),但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,商业等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业,其用地性质应为经营性用地,也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权,这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地,能否进行综合一体化开发成为各地政策无法突破的问题。

    部门职责不清

    目前,负责PPP项目组织管理工作的主要是两个部门,即国家发改委和财政部,各自先后下发了一系列PPP文件,也各自建立了PPP项目库,对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰,在出台的不少政策文件中,存在不一致甚至相冲突的地方,导致地方在执行时无所适从。如在对社会资本的界定上,财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,这一规定,将与本级政府由行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定,本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业都可参与PPP项目。一边是规定不能进入,一边是规定可以进入,一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择,另一方面也为日后的项目运作留下隐患。

    再比如,目前财政部和国家发改委均推出了PPP示范项目(或称为典型案例),涉及多个领域,但对于示范项目的认定标准不甚相同,给地方实际操作带来困惑。在地方层面,目前地方财政厅(局)和发改委(局)在推进PPP过程中,也均建有PPP项目库,向社会推介发布PPP项目,这些项目涉及的领域大部分相同,企业和中介机构均反映,分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。

    民营资本进入难和不敢进

    今年以来,民营资本投资一路下滑,尽管存在多种原因,但与PPP项目民营资本参与度低也有密切的关系,民营资本“进入难”和“不敢进”的问题突出。

    “进入难”表现为:一是地方政府在“稳增长”的压力下,优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目,也有一些是为图简便将零散项目打包进入PPP模式,融资需求大多在几十亿上百亿甚至几百亿元,民营企业因为不具备如此强大的融资能力而被拒之门外。

    二是现在的PPP合作中,不少地方政府“架子”比较大,还停留在过去传统的思维中,认为是政府“批准”给社会资本方做PPP项目,而不是双方之间平等的合作。一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使,甚至朝令夕改。可是一旦政府方放下身段、放下“架子”,基于契约精神与社会资本方合作,又怕自己在成本、收益等方面“算计”不过社会资本方,会处于劣势。同时,政府与社会资本的密切合作,又容易被理解为“官商勾结”,在当前的政治生态下,地方官员还存在着这样那样的顾忌。部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体,民营企业不被同等对待。

    三是大量处于竞争性领域的国有建筑类企业因其庞大的经济体量具有绝对的优势,受到各级地方政府的青睐,对民营企业也具有强大的“挤出效应”。

    “不敢进”主要表现为:首先,投资收益率偏低。PPP项目多是公益性质,本着“盈利不暴利”的原则,地方政府纷纷压低了投资回报空间,国有企业因融资成本较低,比民营企业对低回报率承受力更强,有些项目的回报率甚至低至5%,民营企业根本不敢进入。与此同时,从立项签约到投资取得回报存在一定时滞,投资收益对民营企业不具备吸引力。

    其次,不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP,有经营收益的项目留给政府平台公司自己做,也是导致社会资本尤其是民营资本方无人问津的重要原因。

    再次,未能建立完善的风险分担机制。按照模式的本意,对PPP项目不同阶段、类别和层次的风险要进行识别和评估,最后制定出完善的特许经营合同,明确双方的权利、义务边界。对风险最有控制力的一方承担相应的风险,承担的风险程度与所得的回报大小相匹配;私营部门承担的风险要有上限。而在实际执行过程中,不少地方政府认为PPP就是政府少花钱,或者不花钱,尽可能多地降低政府风险或财政风险,应尽可能多地将风险转嫁给社会资本方,一味让社会资本方承担风险,收益却没有给予相应考虑,结果社会资本尤其是民营资本方只能是敬而远之。

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