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PPP的四大困境与对策

http://www.water.hc360.com2016年07月13日08:50 来源:PPP大讲堂 T|T

    最后,担心政策性风险。PPP项目期限一般都在年以上,由于信息不对称,社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备,尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是政府领导的流动性相对较大,很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障,经常出现“三思而不行”的现象。

    操作不规范

    由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定,实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现,财政保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜。

    2015年4月和12月,财政部先后出台了《项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》,旨在规范PPP项目的运作,防范财政风险。只有通过这两项论证,才能申报PPP项目。这两项文件的出台初衷毋庸置疑,但是,很多地方不少PPP项目的这两项论证目前都流于形式。

    首先,财政总量控制与分项目控制偏离。财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目的总量支出不能超过市县当年一般预算支出的10%。但是,具体到项目论证时是针对单个PPP项目来做的,单个项目在做的时候的确都不超过10%红线,但是一个市县年度内可能会有十几、二十个甚至更多个PPP项目,往往加在一起就超过了。但现在各地在进行PPP项目的立项审批时,往往只看单个项目的申报材料,只要单个项目没有超过一般预算支出的10%,就算通过论证。这样做,分项目的累积数就可能超过总量控制数,会导致未来年度财政实际的不可承受,使得财政承受能力论证流于形式。再者,财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别,编制规范的资产负债表和现金流量表,测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。这些基础工作没有做好,论证也难以开展。

    其次,物有所值评价目前包括定性评价和定量评价,其中的定量评价要做“政府支出成本的净现值(值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较”,现在的难点是,缺乏公共部门比较值(PSC值)数据,无法进行比较。所以现在大多数的物有所值论证就只是做定性评价,而定性评价主观性较强,且大部分项目只要当地政府愿意推出,社会资本方愿意合作,则物有所值的定性评价基本也都会通过,导致这项评价也基本流于形式。

    对于这种现状,我们应该采取什么样的对策呢?

    以PPP立法为核心完善法规制度建设

    目前国务院、财政部、发改委等出台的指导意见和操作指南,都属于行政性规章,属于立法之前的过渡阶段上的铺垫。当前,应在继续推出带有“应急”特点的文件、指南、合同模板和工作规则的同时,借鉴国外经验,着力研究推进PPP立法。在PPP立法中,应统一PPP立法的基本思想,把握PPP“共治”的精神实质,强调程序正义,注重宏观指导和把握。

    我们欣喜地看到,财政部已经成立立法工作组,研究起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》并已征求了国务院各部门和地方财政部门的意见,正在抓紧修改完善。除了PPP法草案外,国家发改委牵头的《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》也在加快推进,可能在9月底前形成送审稿,按照立法程序上报国务院。但对如《招投标法》、《土地管理法》等与PPP实施有不适用甚至是冲突的法律条款,还有待择机修订予以明确。

    成立专职机构推进PPP工作

    目前国家发改委和财政部为“稳增长”和“补短板”,都是站在国家层面的角度,积极加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作,目的是为了更好地吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域,实现政府与社会资本更好地合作,为老百姓(603883,股吧)提供质量和效率更高的公共产品和服务。但是,“二龙治水”的格局矛盾凸显,不可持续。应借鉴英国基础设施局等国际经验,结合转变政府职能和机构调整,设立统一且专门的PPP管理机构,统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜,构建科学高效的PPP组织管理体系。

    有效引导民间资本进入PPP项目

    一是在PPP项目领域建立信用约束机制,打消民间资本进入PPP项目的顾虑。加快推进社会信用体系建设,可优先在PPP项目领域建立信用约束机制,严格约束政府和企业尤其是政府方面不守信行为,保障PPP项目的稳定性和持续性。

    二是切实建立起合理的风险分担机制。由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险;政府应承担法律政策变更等风险;社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。同时,收益应与承担的风险相匹配,平衡好各方利益。

    三是探索建立动态调整的定价机制。在PPP项目运营过程中,目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题。对此可考虑采取“区间弹性定价”,尽快形成科学的收益分配模型,即建立一种动态调整的定价机制,形成长期稳定的投资回报上下限,同时,还要有绩效评价机制,根据企业的经营状况调整投资回报率,从而对社会资本尤其是民间资本产生吸引力。

    全面规范PPP项目操作

    一是从财力保障角度有效提升市县级可承受能力。目前我国已经普遍建立了县级最低财力保障制度,但是部分地区基本公共服务保障标准还不完全统一,县级最低财力保障机制的效果还有待进一步完善。应在转移支付环节加快基本公共服务保障标准的统一化进程,让广大中西部县级财政除保障民生支出外,还能有必要的财力支持PPP项目。同时,鼓励省级政府将新增地方政府债券向偏远、基层倾斜,提升财力薄弱地区县级开展PPP项目的财政可承受能力。

    二是支出责任上限标准弹性设置。按照财政部印发的财政承受能力论证指引要求,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”这一比例对控制财政风险有明显作用,但是对于建设一些有规模、高标准的公共投资项目有时也显得不足。建议对财力状况相对较好或确有需求的县(市)允许支出责任额度适度上调。比如,允许额度跨年度调剂使用,或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准,弹性控制县级支出责任上限标准。

    三是尽快出台PPP分行业或领域操作指南。随着PPP工作的开展,一些基层政府或主管PPP融资的部门提出:虽然中央出台了PPP操作指南,但具体到项目实施还是不清楚如何针对具体项目开展评标、设计特许权协议等项关键工作。应该根据PPP项目对应的细分领域,比如污水处理、水利设施、安居住房、养老等领域,尽快出台分行业或领域的项目实施操作细则,更有针对性地指导市县推进PPP工作。

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责任编辑:殷莹莹

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