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PPP“僵局”如何突围 公众参与或成根治良方

http://www.water.hc360.com2016年07月11日09:06 来源:中国环保在线T|T

    慧聪水工业网伴随着我国新型城镇化进程的加快,PPP(政府和社会资本合作)模式被全社会寄予了厚望。作为一种投融资模式和制度创新,PPP在新型城镇化建设中将发挥越来越重要的作用。而在新的历史时期,PPP模式被赋予了新的历史使命。

    PPP“僵局”如何突围公众参与或成根治良方

    7月7日国务院常务会议的一项重要议题是听取政府和社会资本合作(PPP)模式推广情况汇报。

    PPP目前的推进难言顺利。据财政部PPP中心数据显示,截止2016年5月底,全国共有总额达到10.4万亿的PPP项目。但业内人士认为,尽管项目量巨大,各地却均存在不同程度的落地率较低的问题。

    作为PPP的主力军,民间投资的“疲软”是导致PPP出现困局的一大原因。据公开资料,今年1—5月中国民间投资同比增长仅为3.9%,相比去年同期大幅减少了7.5个百分点。

    提高社会资本参与度

    推广PPP,初衷之一在于吸引社会资本进入,借用社会资本在设计、建设、投融资、运营维护等方面专业优势,减少政府对微观事务的直接参与,推进国家治理体系和治理能力的现代化。但央企国企参与多、民间资本参与少的现实,与该初衷有所背离。

    2016年以来,我国民间投资增速加速下滑。为此,5月份国务院部署促进民间投资政策落实专项督查,督查小组发现地方推出的一些PPP项目不对民企开放,PPP项目总体落地率不高等问题。

    此次国务院常务会议指出,要以推政府和社会资本合作促投融资体制改革,在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入,推进简政放权、放管结合、优化服务,对各类社会资本一视同仁。多推介含金量高的项目,减少和简化不必要的审批。

    针对这种情况,各地也在陆续出台相关政策。7月8日,福建省人民政府出台文件,要求进一步做好PPP试点工作,为推动项目落地,福建省政府要求各地各部门要进一步简化项目流程,减少审批(审核)环节,建立PPP项目实施方案联评联审机制,对非实质性、非关键性内容和环节予以简化,提高工作效率,加快PPP项目推进速度。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

    诸如自来水、污水处理等公用民生项目,项目后续现金收益等受公用品价格左右,未必能随人员、运营成本等同步上调,导致项目回报率较低,也是民间资本对一些PPP项目不感冒的原因之一。对此,国务院常务会议要求积极推进供水、供气、供热等价格改革。

    民资却站在了门外

    然而近两年,业界资深人士李竞一为各地的PPP项目做咨询工作时发现,央企国企参与的项目越来越多,民企越来越少。“我们现在做了一个项目,前期通过资格预审的是15家企业,其中,央企国企加起来就13家,只有2家民企,还是上市公司。”李竞一介绍说。

    其实,社会资本与地方政府合作自上世纪八九十年代就开始了。一批港澳台商进入了中国高速公路建设领域。但从2008年推出“四万亿”政策到2013年,地方政府“不差钱”了,PPP模式受了“冷遇”。这个阶段民企也逐渐洗牌,一些小企业不断被央企国企并购。到2014年下半年,PPP重回中央和地方政府的视线时,PPP的社会资本方主角已经变成了央企国企,民企参与度非常低,而外资更低。

    2016年5月下旬,国务院派出9个督察组分赴河北、山西、辽宁等18个省(区、市)调研。财政部副部长刘昆事后介绍,有企业家反映,各地优质的PPP项目基本都被国企垄断,民企要投入PPP项目的难度比较大,取得好项目更是难上加难。央企国企家大业大,更受地方政府的欢迎,经常跟地方政府打交道的崔宏伟回忆,他曾经听一个市领导跟央企进行内部磋商时说,“我们都是一家人,什么事情都好商量。”

    对于民资和外资来说,央企国企是他们难以跨过的竞争对手。苏伊士亚洲执行副总裁孙明华指出,一家以前做钢铁的国企,收购一家水务公司,以前做钢铁时亏损,现在收益只要持平就是赚,“所以,跟国企根本没法竞争。”她说,“一个以国企为主,没有外资和民企参加的PPP不会是一个完美的PPP。”

    PPP热情再燃

    “近日地方对PPP的热情明显升高。”有业内人士表示,进入2016年,我国融资较为宽松,地方政府大量发债,但随着近期银根的略微收紧,发债难度加大,PPP又成了地方投资的主要模式。国家发改委规划司司长徐林表示,由于上半年放款较为宽松,利率低至1—2个百分点,对于政府来说,低廉的融资下,不会选择利用PPP模式来获取相对成本较高的民营资本。

    “诚如国家将推进的1800亿元PPP融资支持基金,将大量降低民营企业的融资成本。”徐林表示,1800亿元的基金主要投向PPP项目资本金,在投入项目资本金时,至少能带动相同金额社会资本投入资本金,这意味着将有3600亿元投入PPP项目资本金,假设PPP项目资本金比例为20%,这3600亿元将能撬动5倍的投资,也就是能带动约1.8万亿元的投资。

    而我国PPP储备量更是高达9.3万亿元。日前,财政部组织开展第三批PPP示范项目申报工作。通知显示,截至4月底,据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计,全国PPP项目数量已经达到8042个,投资总金额为9.3万亿元。但值得注意的是,清华大学PPP研究中心专家委员会副主任王守清表示,地方政府出于稳增长目的,此前的PPP项目多集中在基建领域,不乏包装成PPP的BT项目,或明股实债等类PPP项目。

    对此,深耕业界多年的丁伯康明确指出,应谨防PPP项目“新瓶装旧酒”,避免PPP模式异化为地方融资平台。丁伯康认为,构建新型城镇化建设的投融资体系,绝不是靠简单地对PPP模式的运用,还涉及政府投融资体制的构建,包括政府财政资源、城市资源以及政府投融资平台作用的发挥等。而PPP模式作为一个基础的融资和管理机制,重点还是解决了项目融资的层面。因此,也不能以偏概全、过高地估计PPP模式在推动城镇化建设中的作用。

    王守清则指出,PPP模式还需要考虑公众的参与机制。如果新型城镇化还沿用以往的行政和强制指令,可能会出现问题。这也是PPP模式所一直强调的,即PPP绝对不能光考虑政府或者投资者其中一方的需求。

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责任编辑:殷莹莹

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