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顶层如何设计引专家热议 PPP落地成最大看点

http://www.water.hc360.com2016年01月14日09:27 来源:《中国经济导报》T|T

    慧聪水工业网 回眸去年,我国在推进PPP发展方面,政策叠出、实操奔涌,各种思想更是碰撞出绚丽的火花。本期网罗了多位PPP业内人士,听一听这些"圈内人"对2015年的感慨,以及对2016年的期待和展望。

    随着顶层设计不断完善,我国PPP的发展将会稳健地驶入快车道,成为国家经济建设不可或缺的重要力量。可以预见,2016年将迎来PPP项目落地实施的高峰。

    2016年,中国PPP应该走向规范发展的坦途,实施的项目不在于多,而在于精,在于为公众提供真正可持续的优质服务,从而无愧于这个变革的时代!

    --王强(上海城投(集团)有限公司)

    2015年,我国PPP稳步向前推进,尤其表现在各级政府部门对PPP理念、精髓的认识大幅提高,PPP正朝着正确的方向前进。

    2016年,我国PPP将全面发展,PPP项目开发实施将更规范,市场环境将更加完善,会有更多的金融机构、机构投资人参与其中,我国PPP市场对国际投资人的吸引力也将越来越大。

    --谢飞(财政部PPP中心)新一轮PPP已经启程,切忌一哄而上。尽管顶层设计者紧锣密鼓,项目实践人披星戴月,但太多的细节仍需完善:公共服务的定价机制、合作双方的争端解决、货真价实的物有所值、客观全面的信息公开、灵活多样的金融工具……PPP在中国的发展,依然任重而道远。

    --肖光睿(亚洲开发银行高级PPP官员)

    2015年是河南PPP起步的一年,同时也是收获的一年,我们收获了机制、收获了氛围、收获了关注,也收获了项目和社会资本的投资。好的政策,需要有好的队伍执行,更需要有好的结果证明。PPP模式在政策顶层设计基本完成后,引导规范落地,达到政策预期目标,这需要我们2016年共同努力。

    --秦建斌(河南省财政厅PPP中心)

    PPP不是新事物,新常态下PPP模式却开启了一个新的时代。然而,在PPP模式看似如火如荼下,仍然存在着一些地方政府将其视为融资工具,社会资本逐利惯性与PPP微利模式冲突等诸多问题。

    2016年,相信随着机制的进一步建立,政策进一步完善,市场从一哄而上进入理性思考,PPP模式将逐渐回归其本质,真正释放改革的动力和市场的活力。

    --杨怡(重庆市发展改革委)

    目前PPP项目签约仅30%左右,原因在于政出多门、过于强调融资、地方政府契约精神缺失且双方不平等、低价频发、决策期长、资金成本高、土地和税负问题突出等问题。

    PPP模式的根本宗旨是政企合作,不是所有的项目都适合PPP。2016年政府在发布PPP项目时应严格筛选,深刻理解PPP模式内涵,完善法律法规、特许经营条款,明确参与各方权利义务边界,规范运作。

    --文一波(桑德集团)

    回顾2015年,上半年,我们感受艰辛,作为银行人,我们主动跑各地,主动推介为何做PPP,如何做PPP,因为市场还未热,大家还在彷徨,我们需要推动;2015年下半年,我们感觉欣喜,因为市场已动,我们讲金融机构如何做好PPP融智和融资,经过努力收获了第一第二批股债贷PPP项目落地,更重要的是我们收获了各级政府和客户的信任。

    2016年,我们将见证收获,相信PPP将在全国大批量落地,金融机构大规模注资PPP时不我待!PPP合作共赢的理念将深入人心!

    岁末年初,为推动政府和社会资本合作工作,财政部接连出台了3份文件。《PPP物有所值评价指引(试行)》是其一,这份早已经起草多时的指引,将给予各地项目准备阶段物有所值评价具体指导;《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合和信息平台运行的通知》是其二,大幅提升PPP项目规范管理及信息披露,是国家治理能力现代化的综合体现,而收集项目全生命周期各环节的关键信息,将为物有所值定量评价积累数据。《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)是其三,借鉴2014年以来全国PPP项目实践经验,顶层设计进一步完善。

    立法以御天下,实干方出真知。当顶层设计逐渐丰满的2016年,PPP落地成为最大看点。

    法律衔接至关重要

    《征求意见稿》共有7章59条。这7章分别是总则、政府和社会资本合作项目的产生、政府和社会资本合作协议、政府和社会资本合作项目的实施、监督管理和争议解决、法律责任、附则。《征求意见稿》中明确要求一个PPP项目的运营时间一般不少于25年,对PPP项目如何进行融资担保等做出了规定,并且提出财政部门负责指导协调、监督管理全国的PPP工作。PPP项目的产生必须通过物有所值评价和财政承受能力论证。

    《征求意见稿》在开宗明义地理清PPP项目管理构架的同时也并非完美,仍存在需要后续斟酌的内容,其中如何协调国家发展改革委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》就是一例。有业内专家表示,《基础设施和公用事业特许经营法》已列入全国人大立法计划,立法节奏明显快于《中华人民共和国政府和社会资本合作法》,后者虽已公开征求意见,但由于较为漫长的立法周期和部门协调,可能2年内都无法正式出台。

    国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平表示,“《征求意见稿》提出建立PPP项目实施方案的联审机制是一个很好机制,我本人非常赞同。但由财政部门牵头从整体政府部门职能分工看属于严重的资源重复配置。PPP实施方案涉及经济、产业、技术、财政、金融和项目管理等多个专业,是项目各项工作的指南和依据,而作为投资主管部门的发展改革部门已经建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制,包括机构和人员配置。如果财政部门再建一套PPP项目决策审批机制,资源重复配置的浪费问题不可避免。”吴亚平还指出,《征求意见稿》中还存在“PPP指导目录——PPP项目实施方案——物有所值评价”三者之间的逻辑错误。“本来三者之间是一个工作时序上的串联关系。PPP项目的物有所值评价要依据PPP实施方案的研究结果。但《征求意见稿》提出纳入PPP指导目录的项目要先通过物有所值评价,再做实施方案,这显然造成了鸡和蛋孰先孰后的死循环问题。”

    济邦咨询法律顾问蔡沂表示,《征求意见稿》立法的技术、用语规范等方面,尚存在一定的完善空间;作为法律,需要注意和其他相关法律的衔接;对大家非常关注的PPP项目立项审批、土地政策、担保、税收、国有产权交易等方面并未有突破性的规定,新意不足。

    君合律师事务所合伙人刘世坚也表示,无论是从项目类型,还是收益方式来看,《征求意见稿》都难免与既有的大量特许经营项目(包括财政部PPP试点项目)发生交集,并很有可能与国家发展改革委正在牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》存在相互矛盾之处。对于此等完全可以预见的法律冲突,相关部委应予以足够的重视和协调。

    项目落地进入加速期

    尽管法律的出台还尚需时日,但在顶层设计不断完善的路上,可以预想到项目落地将成为2016年的最大看点。大岳咨询总经理金永祥告诉记者:“当业内讨论PPP落地难的时候,我们根据自己工作的体会给出的说法是,PPP与传统方式的不同之处是需要一个运作过程,这个过程需要时间,不是PPP落地难而是落地的条件还不成熟,瓜熟才能蒂落。2016年PPP将成为我国经济活动的基本组成部分。”

    根据国家发展改革委发布的数据,截至2015年11月底,第一批推介的1043个项目已签约329个,占项目总数量的比例为31.5%。而根据去年12月元亨祥经济研究院的调查,2015年下半年签约项目数量达到约590个,总签约金额达到约1.7万亿元。但目前归为“已签约”阶段的PPP项目所签订的并非都是确认项目具体实施细节的合同,而是仅签订了确认社会资本和政府合作意向的框架协议。通常PPP项目从前期调研、物有所值研究、评估风险、建立财务模型、设计PPP模式到最后正式合同的准备,估计需要至少半年的时间,而各地PPP项目推荐会上的签约通常都是社会资本方简单了解项目后觉得有投资价值而确定的初步投资意向,并非团队深思熟虑后的结果。所以,从“意向约”到“合同约”可能还存在些许变故,最终项目是否能落地,还是以合同的签订为准。

    但无论如何,2016年都将迎来这500多个PPP项目落地实施的高峰。加之财政部PPP综合和信息平台正式落地之后,PPP的签约情况将会得到最真实、即时的跟踪,社会资本也可以通过平台提供的大数据分析服务,选出更为有价值的投资机遇。我国PPP的发展将会稳健地驶入快车道,成为国家经济建设不可或缺的重要力量。

    公共服务项目并非PPP一条路

    吴亚平表示,从满足融资需求方面看,PPP模式只是地方公共服务项目融资模式的一种或一大类,而现阶段公共服务项目的融资模式还是比较多的。如果项目盈利模式设计得好、风险能够有效分摊,则银行贷款可以获得,通过发行项目收益债(票据)和企业债等方式融资也是可能的,产业基金、资金信托和融资租赁等方式也可以考虑。对于一些提供相对高端公共服务需求的项目,地方政府还可以通过打破行政垄断和放开价格管制等举措,吸引社会资本直接投资建设和运营项目,当然这种方式不属于PPP。纯公益性项目或自身经营性收入较少的准经营性项目,也不适合采取PPP模式,则主要通过发行地方政府一般债和专项债来筹措资金,实在不行的话,BT模式也是可以考虑的。

    举例而言,在2015年11月成功发行的银川滨河黄河大桥项目收益债券,为大桥的顺利施工提供了资金保障。该债券为国家发展改革委2015年批准发行的第二支项目收益债券,是国内首支由大型基础设施项目作为项目收益来源的收益债;是国内首支长期限项目收益债,债券期限长达20年,远远突破以往收益债券的3~5年,利率为5.76%。2015年11月13日当天薄记建档被认购一空。“特别是该债券首次由银川通联资本做为差额补偿人,采用了灵活的含权设计,弥补了我国资本市场自建立以来发展至今仍缺乏10年以上长期债券品种的空白,探索性地解决了我国大型基础设施建设项目周期与资金需求不匹配的问题,对今后我区开展收费性的公路、桥梁等公共基础设施建设具有广泛的示范意义。”银川市金融工作局相关负责人介绍。

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责任编辑:童志威

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