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问题闸述:PPP吸引社会资本的长效之策

http://www.water.hc360.com2015年12月31日10:03 来源:PPP资讯T|T

    1、对建设投资较大的项目,可将项目拆解成不同的单项工程,由政府负责其中部分工程的建设,以减少社会资本的建设投入。如北京地铁4号线,将项目拆解为隧道、车站等土木工程的A部分和轨道、电气系统的B部分,由政府负责A部分建设,社会资本负责B部分建设,建成后由社会资本向政府租用A部分进行地铁运营。这样,在项目建设阶段,政府承担了107亿元的投资,约占项目建设投资的70%,大大缓解了社会资本的投资压力,并为项目后期运营创造了盈利空间。

    2、与相关产品、服务的供应商合作,由其参与到项目的建设和运营中。此举对于政府和项目公司,可减少项目建设成本。在实际操作中,设备生产方、施工服务提供方、运营服务提供方作为社会资本参与项目建设和运营的情况非常普遍。例如鸟巢的建设过程中,作为社会资本的中信集团、北京城建集团、美国金州公司均可提供工程施工服务,他们的参与,既保障了工程的顺利建设,也为其承揽了施工项目,实现了双方共赢。

    3、与项目受益者合作。项目的建设将使项目使用者等受益,因此,其对项目建设具有较高的支持意愿。另外,由于其已从项目的建设受益,其对从参与项目建设或运营中获得直接收益的要求可相对降低。政府与项目受益者合作,由其参与到项目的建设和运营中,此模式具备一定的可行性。如足球队、篮球队投资体育场馆项目,大型污染企业参与到污水处理厂项目,景区经营公司参与到通往景区的公路项目,均不乏先例。

    三、怎样更好地回报社会投资者?

    如何设计合理的投资回报模式,是吸引社会资本进入的保障。目前来看,PPP模式下社会资本方收入来源主要有使用者付费、政府付费、政府财政补贴等形式,也有采取非(准)经营性项目捆绑经营性项目的方式。同时,也可以创新多样化的回报方式,以激励社会资本的积极性,比如尝试社会资本方溢价回收模式等。

    (一)保障传统回报方式的有效性——重点解决可靠性和稳定性

    对于政府付费、使用者付费、政府补贴等传统回报方式,关键是要保障稳定的资金来源、规范的支付机制和有效的监管措施,使得社会投资方能够对其回报有一个稳定的预期,免除其后顾之忧。

    1、政府付费。一些PPP项目收益来源于政府付费,资金来源主要包括:(1)用户缴纳的专项收费,如污水处理费、垃圾处理费等;(2)地方财政资金,如地方政府债券资金、地方财政公共预算资金。这一模式的关键是要确保稳定的资金来源和规范的支付机制。以污水处理/垃圾处理为例,目前许多地区尚未开征污水/垃圾处理费,而已开征地区的收费标准和收缴率普遍较低;同时,代为收缴的费用有时不能及时拨付给特许经营企业,影响项目正常运营。而来源于地方财政预算的付费资金,受现行财政预算体制影响,一些地区存在来源不稳定以及不能及时足额支付的问题。这些问题必须得到妥善处理,社会资本方才能够无后顾之忧,敢于并且积极地参与PPP项目。

    2、财政补贴等政府支持。政府支持可以包括多种,包括资金支持、土地支持、政策支持等,如可行性缺口补贴、前期费用补贴、资本补助等财政补贴、政府配置土地、给予税收优惠等。这一模式的关键一是要确保政府支持的及时、充分落实,二是要科学合理地确定补贴数额等政府支持的力度。比如财政补贴等资金支持,应当纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑,确保资金来源的稳定性,同时还应以项目运营绩效评价结果为依据,探索建立动态补贴机制。

    3、使用者付费。这种方式一般是政府授予社会资本方特许经营权,社会资本方将项目建成并负责运营,运营收入来源主要为使用者付费,运营期满后移交政府。这一模式的关键是要提高收费的稳定性。我国大部分PPP项目均属于政府价格监管行业,而目前我国的价格监管体系尚不完善,价格调整的规则性差,价格变化缺乏可预见性,导致项目的长期收益不确定性高,投资者不敢贸然进入,一些已进入的也时有退出,如因电价问题,我国曾经历过两次外资大规模退出发电行业的浪潮。再如,收费公路的绿色通道、节假日免费等政策的高变动性也影响着社会资本方的投资回报。

    4、非(准)经营性项目捆绑经营性项目。对于收费不能补偿项目方合理收入要求的项目,除直接补贴外,还有一种形式是授予一些经营性项目的经营权,允许通过这些捆绑项目的收益补偿特许经营项目的亏损,如物业开发、广告等。此模式需要注意的是,捆绑项目一般为竞争性业务,企业同时经营政府管制性业务与竞争性业务,会降低财务透明度,因而要注意采用有效的监管措施。

    (二)创新多样化的回报方式——多种思路解决回报难题

    有时,综合运用以上方式仍然达不到很理想的效果,比如已经成功实施的北京地铁四号线和十四号线均采用了特许经营期间的客运票款收入+政府补贴+授权范围的非票务经营收入来实现社会资本投资回收的商业模式,相当于综合运用了使用者付费、政府财政补贴和捆绑经营性项目多种模式,但在城市轨道交通公益性决定的低价格体系下,单一的票务收入难以补偿巨大的投资、建设和运营成本,需要政府进行补贴,给财政带来沉重负担。可见,有必要开拓新的思路,创造性地解决社会资本方的回报问题,比如可以考虑将PPP项目的溢价回收权作为一种回报社会投资方的方式。

    不少PPP项目具有较大的正外部性,比如城市轨道交通项目,地铁的建成导致可达性的提高,从而带来周边土地和物业的价值增值,产生溢价。通常情况下,城轨溢价的经营权和分配权掌握在政府手中,由政府主导城轨溢价的管理。而实际上私人部门在溢价创造上具有更强的动力和专业技术优势,能够优化溢价的创造模式,提高溢价回收的效率。因此,政府可以尝试通过特许经营,将建设责任授予私人部门的同时,将城轨溢价的部分或全部经营权和支配权一并授予,由社会资本对这部分特别收益进行市场操作,不但有利于深度挖掘城轨的潜在价值,实现溢价创造和回收效率的提高,也有利于减轻政府的财政压力。

    综上所述,要达到吸引社会资本方积极参与PPP模式的目的,政府要从根本上转变观念,树立与社会资本平等合作的商业意识和契约精神,给予社会资本足够的话语权,在PPP合作中建立合理的风险分担和利益平衡机制,在免除社会投资方后顾之忧的同时,设计合理的定价机制和价格调整机制来保障其收益的稳定性,同时协助社会资本解决资金难题,合理选择、灵活安排回报方式,若能如此,PPP模式在中国的长远发展便有望实现。

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责任编辑:童志威

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