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问题闸述:PPP吸引社会资本的长效之策

http://www.water.hc360.com2015年12月31日10:03 来源:PPP资讯T|T

    (二)建立平等合作关系——构筑长期稳固合作的基石

    PPP更像是一场婚姻,而不仅仅是一场婚礼。既然如此,要维持长期、健康的合作关系,就必须建立在双方平等合作的基础上。国家发改委拟定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》中,明确指出合同的编制原则第一条便是“强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体,以市场机制为基础建立互惠合作关系,通过合同条款约定并保障权利义务。”

    但目前的现实情况是,一些地方政府“共赢”意识匮乏,在合作中一再强调自身优势地位,很多地方政府抱着“政府吃肉、企业喝汤”的思维,“回报意识”不强。同时,在PPP合作中,往往立项、评估、决策完全由政府说了算,企业参与积极性不高,即使形成合作意向,也无法形成现代公司治理模式。PPP合作引入社会资本的意义,不仅在于补充资本金不足,更重要的是要使产权和市场制度更好地适应社会化大生产。将社会资本视为“二等公民”的PPP项目长久不了。只有改变当前地方政府的这种错误理念,真正确立政府与社会资本方的平等合作地位,PPP才有可能在中国得以全面推广,并真正发挥作用。

    (三)设计合理的风险分担机制——消除社会投资方的后顾之忧

    PPP项目蕴含较大的风险,合理的风险分担是PPP项目成功的关键,某一方承担过多或过少项目风险都可能导致项目失败。合理的风险分配机制也有利于在相关各方之间形成激励约束机制。中国PPP研究院院长贾康表示,在PPP中,公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征,是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。诸如政府采购过程,之所以不能称为PPP(公私合作伙伴关系),是因为双方在此过程中都让自己尽可能小地承担风险,而在公私伙伴关系中,公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的风险,而让对方承担的风险尽可能小。

    PPP模式在国内外都已有多年的运营经验,实际的风险划分已经形成了一些公认的原则和惯例。风险划分要结合多项原则综合确定,包括归责原则、最低成本原则、有效控制原则、风险上限原则和风险收益对等原则等等。根据这些原则进行划分,一般来说宏观层面的风险(如政治风险、法律风险等)主要由公共部门承担,因为公共部门最能有效控制这类风险;而微观层面的风险(如完工风险、技术风险等)主要由私营部门承担,因为具体的技术和管理职能是私人部门的强项,也正是政府“官僚主义低效风险”的易发领域;此外,根据风险上限原则,在规定某类风险主要由某一方承担时,往往同时规定当风险超出一定范围时,另一方会给予补偿或分担一定比例的风险。如规定市场需求风险主要由私人部门承担,但政府将在市场需求量低于某个基准水平时予以补贴。例如,在隧道、桥梁、干道建设项目合同中,因车流量不足而导致私营部门达不到基本的预期收益,公共部门可以对其提供现金流量补贴,这种做法可以在分担框架下,有效控制私人部门因车流量不足而引起的经营风险。

    (四)设计合理的利益平衡机制——给予社会投资方稳定收益

    PPP项目要吸引社会资本方,最核心的无非是两点:一是让其能够把控风险,二是予以合理稳定的收益。这也是PPP项目设计最核心的两点:一是风险划分,二是基于风险的利益分配。在目前的PPP实际运作中,往往出现两种极端情况,一种是地方政府忽视社会资本的利益;一种则是出于吸引资金目的,给予社会资本过高的承诺。这两种做法都不利于PPP模式的长远发展。

    盈利而不暴利是PPP项目的收益的一个基本原则。众所周知,不可能让一个亏损的企业为公众提供优质的公共产品和服务。在确保企业不亏损的同时,也不能让企业获得超额利润,因为公共产品或服务涉及公众利益,如果是超额利润,就意味着公众承担了过多的成本。

    过去我们研究PPP时,常说的是利益分享,而现在提出了利益调节(平衡)机制而不再是分享。也就是说,政府不应分享项目的利润,而应当调节项目的利润。如何实现这个原则呢?一般也通过合同约定,当利润低于一定水平时政府给予适当的补贴,当利润高于一定水平时,则由政府通过价格或其它方式降低收益,使经营者在一个适度的范围内获得长期而稳定的收益。

    要达到理想的利益平衡机制,需要在PPP项目中设计合理的动态调整的定价,或者政府补贴机制,以形成长期稳定的投资回报,同时还要配合绩效评价机制,根据企业的经营状况适当调整投资回报率,从而对社会资本产生吸引力。

    (五)提供有效的资金解决途径——协助社会投资方解决资金瓶颈

    投资额大、回收期长是社会资本参与PPP项目的一大制约因素。政府可以动用自身资源或通过创新性的思路来协助社会资本方解决资金方面的难题,使得更多有能力、有资质的社会资本方能够进入PPP项目。常用的方式可以有以下几种。

责任编辑:童志威

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