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问题闸述:PPP吸引社会资本的长效之策

http://www.water.hc360.com2015年12月31日10:03 来源:PPP资讯T|T

    另一种与此相反的现象是,公共服务价格水平往往过低,甚至不足以弥补成本,某些应该使用者付费的,收费机制迟迟未启动,而在服务费价水平不到位的情况下,地方政府又常常未能承担起补贴责任。很多企业界人士称,地方政府的支付意愿并不高。尤其是在很多地方政府的财政状况都很紧张的情况下,在具体分配资金使用的时候,往往会把对PPP项目的财政补贴排在最后。

    2、价格调整机制:降低市场因素对收益的影响

    PPP项目的经营周期往往长达几十年,期间市场环境可能发生非常剧烈的变化,通货膨胀率、利率、汇率等因素时时都在变,因此公共产品或服务的价格也必须做出相应的调整。如果调价机制不明确,几乎不会有社会资本方敢在PPP项目上投入巨资。但在实际操作中如何设计合理的价格调整机制并不容易,公共产品或服务的价格不适合频繁调整,但又不能长期不变,这就需要具体了解不同产品或服务适合一个什么样的调节机制,如何与物价指数等市场因素挂钩等。

    3、实际收益的非预期变化:降低预期外因素对收益的影响

    很多时候,收益因素阻碍社会资本的参与并不在于绝对收益水平太低,而在于实际收益低于预期。造成实际收益低于预期的原因很多,大体可以分为两种,一种是单纯的事前评估不合理或者经营不当造成的;另一种则是出现了难以预测的风险,比如服务需求量由于竞争性项目而被分流、服务价格的单方面调整等。更严重的是,如果发生法律法规的变更、政策的变化,投资项目很可能直接遭遇暂停甚至终止。很多PPP项目失败都是由于各种非商业风险造成收益难以覆盖成本的。

    (三)投资额与回收期——社会投资方参与PPP的重要瓶颈

    由于PPP项目大多分布在基础设施和公共领域,其投资金额往往巨大,超出了一般民营资本的资金实力和融资能力,比如交通运输项目的平均投资规模在7亿元以上,而其它包括市政工程、公共服务,以及环境保护、健康养老等项目的平均规模都在1亿元以上。同时,其回收周期也很漫长,一般一个项目至少为10年,通常为20-30年,最长可达40-50年。需要通过特许经营权、收费权等方式,或者根据政府的信用和契约,按照固定回报或定期回购的方式,慢慢地在今后的经营活动中逐步收回投资。

    在投资大、回收慢、收益不高的情况下,政府如果不能提供相应的资金支持或协助推动金融机构对社会资本方的支持,或寻求有效的资金解决途径和回报方式,将较难达成项目的顺利融资,从而抑制社会资本方的参与能力和参与积极性。

    (四)国内部分PPP项目失败案例原因总结

    以上三个方面是社会投资方对PPP项目的主要关注点,也是当前我国PPP实践中制约社会资本方积极性的核心因素所在,下表给出了一些PPP项目失败或出现问题的案例,以帮助读者更形象地了解社会投资方对PPP项目的顾虑。

    二、吸引社会资本方须解决哪些核心问题?

    (一)展示政府契约精神——社会投资方利益的根本保证

    所谓契约精神即契约关系中平等、守信的精神。社会资本之所以在参与PPP项目中有重重顾虑,其中首要原因就是政府行为缺乏契约精神。PPP项目运行的时间长达几十年,如果政府没有契约精神,不按照合同规则办事,就会引发许多变数,给社会资本带来巨大的风险。要吸引社会资本,进一步推行PPP模式,树立和展示政府的契约精神是当务之急。

    政府契约精神的形成不能仅靠道德约束,更应通过制度和法治建设真正对政府行为形成硬约束,以实现社会资本方与政府部门的平等对话。长期来看,需在法律法规层面加强顶层设计,约束地方政府权限,提高政府违约成本,避免政府部门对项目的过度干预,并保障社会资本有权利也有渠道维护自身利益。短期来看,要重视规范推进PPP模式发展。首先,要严格落实政府的履约责任。将财政承受能力范围内的PPP项目支出纳入年度预算和中期财政规划,并向社会公开项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况,从制度上强化政府的履约意识,落实政府履约责任。其次,不断提高政府自身专业素质。PPP项目的长期性、复杂性对地方政府的专业素质提出了极大挑战,因此各级政府,尤其是相关行业的主管部门,需不断提高自身职业素养及实际操作能力,避免专业能力不足引起的项目设计、定价机制等环节出现问题而导致违约、临时调价等政府失信行为的发生。

责任编辑:童志威

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