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问题闸述:PPP吸引社会资本的长效之策

http://www.water.hc360.com2015年12月31日10:03 来源:PPP资讯T|T

    2、政府支付能力:政府是否有能力兑现承诺

    除了政府自愿遵守承诺以外,政府支付能力也非常关键。目前地方政府最大的问题是倾向于把PPP当成另一种融资模式来应急,而不去做长远规划,较少考虑项目的可行性和可持续性,因此难以保障在今后二三十年的合作中能够有持续的支付能力。在这种一哄而上、盲目PPP的现实背景下,社会资本方对政府支付能力的担忧也会更重,在其他因素不容易考察的情况下,社会资本方通常愿意和财政实力雄厚、经济发达地区的政府合作。那么作为政府方,长期来看,应将提高自身财政实力、健全财政体制、保持合理负债水平作为奋斗目标;中期来看,应提高PPP项目的选择性和计划性,建立适当的标准来合理甄别适合采用PPP模式的项目,避免给社会留下不顾实际、盲目上项目的不良印象;短期来看,在具体的PPP项目中,则可以通过将其承诺的补贴等支出纳入中长期财政预算,给予社会资本方有力的利益保障,降低PPP项目的风险系数。

    3、政府决策力:政府决策失误会造成怎样的影响

    在PPP项目实施中,虽然政府与社会资本方属于合作关系,但在基础设施建设和公共服务提供中,政府要负责顶层设计,包括公共服务的价格调整、服务提供的数量以及各项基础设施之间的配套安排等等,这又客观上造成政府与社会资本之间关系的不对等。政府的决策既可以保证社会资本方的收益,也可能反过来损害社会资本方的利益。这种情况下,地方政府的决策失误就会转化为社会资本的风险,例如武汉汤逊湖污水处理厂项目、杭州湾大桥项目、京通高速公路项目等,就是由于地方政府缺乏整体规划或配套设施不到位,或出现竞争性项目导致在建项目最低需求量无法保证。

    就目前财政部等部门发布的PPP项目合同指南等文件所规定的项目风险分配设计来看,主要考虑了地方政府不可控的来自更高层面的政治风险,但对于地方政府行为可能带来的社会资本收益达不到预期的风险,并没有明确的解决方案。如何避免地方政府决策变化可能给社会资本造成的风险以及如何在风险发生时保证社会资本的权益,这是社会资本方最需要解决的疑问之一,只有打消了社会资本方的这个疑虑,才能真正促进社会资本参与PPP的热情。

    4、社会资本话语权:政府是否大权独揽

    在社会资本和地方政府的关系上,很多地方政府仍然没有转变观念,不少地方政府部门总是“留一手”,在项目决策与实施中始终保持强势姿态。

    首先是股权之争。对于PPP项目,不少地方政府明确表示,企业可以入股,但绝对不能控股,政府一定要保证51%以上的控股权,这令很多社会资本望而却步。在多数PPP项目合作中,社会资本由于占股少,处于绝对弱势地位。一些地方将社会资本视为“附属”,在公司架构上大权独揽,在决策上独断专行,社会资本缺少决策话语权。政府总是要求自己的控股地位,一方面造成社会资本参与积极性的降低,另一方面也可能造成PPP项目实施效率的低下,与引入PPP模式的初衷相违。引入PPP模式不仅是引入社会资本,也是引入更多的市场意识和现代管理理念。很多时候,如果社会资本缺少话语权,项目就难以形成合理的公司架构,导致效率低下,无法有效运作。

    政府的强势还反映在,一旦项目出现重大问题时,地方政府即使控股少,也会动用行政手段进行干预。此外,一些地方政府在引入社会资本后,还不断对企业提出不合理要求,让企业承担本来不应承担的责任。

    (二)收益——社会投资方参与PPP的主要诉求

    影响社会资本方收益水平的主要因素有三个方面:一是定价机制;二是价格调整机制;三是预期外因素导致实际收益发生变化。

    1、定价机制:提供合理的收益水平

    关于城市基础设施与公共产品或服务的定价,存在一个利益平衡问题,即公众总是期望质优价廉的公共产品或服务,而私人投资者则期望获得更多的利润。那么作为政府,作为PPP项目的设计方,就要设计合理的定价机制,以平衡社会公众和投资者的利益。而在实际操作中,往往容易出现两种极端的情况。

    一种是由于PPP项目招标时缺乏合理的成本预算作为标底,导致服务价格并非依据行业平均成本确定,加上政府与企业之间存在的信息不对称,政府很难掌握项目公司的全部信息。此外,由于缺乏人工、材料、机械消耗等统一的成本标准,使得服务价格往往因企业虚报成本而抬高。

责任编辑:童志威

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