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从安庆污水处理项目看PPP的物有所值与低价竞争

http://www.water.hc360.com2015年12月28日10:16 来源:中国环保在线T|T

    慧聪水工业网 12月2日,作为财政部PPP示范项目的安徽省安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目完成招标采购。在污水处理投标价上,北排的0.39元/吨明显低于深水的1.67元/吨和首创股份的2.6元/吨,这个价格已远低于当前污水处理的普遍价格,一经公布顿时引来业内一片哗然。  

    12月2日,作为财政部PPP示范项目的安徽省安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目完成招标采购。监督有力的PPP模式管理制度体系,进一步提高效率,达到吸引社会资本参与提供公共产品和公共服务目的;由此推进城区存量污水处理设施的统一运营管理、增量污水处理设施的统筹规划建设,实现污水全收集、全处理的目标,也对PPP在市政公共服务领域中继续推进具有重要参考价值。然而,低价是投标人在市场经济和法制条件比较完善的情况下形成的有效的市场信号,在我国,由于市场体制和法制尚不完善,低价竞争往往是整个行业走向末路的导火索。

    PPP大发展会带来成果与问题并存,而在中国国情下,低价竞争是其中之一

    无论怎么说,现在是中国PPP事业最好的时期。说她好,不仅仅是因为政策好、制度逐步走向完善,也不因为各种项目种类丰富,项目的总数剧增,而是当我们自上而下全面正视和大规模实践PPP的时候,各类五花八门的问题会充分暴露。正如爱因斯坦所说的那样,“提出一个问题比解决一个问题更加重要”。可以预计的是,中国未来PPP项目的总数和总额将远超其他国家的总和,而其中产生出的问题数量也是其他所有国家望尘莫及的。解决这些问题,也是中国向人类社会对PPP认知上作出的重大贡献。

    所以,当PPP的政策一放开,各种问题就会接踵而至,问题的数量和复杂程度肯定超出政策制定者的想象。安庆污水项目的超低价不是一个新的问题,如果还能被认为是问题的话。PPP项目一旦有竞争,就会出现低价。理论上而言,低价代表了PPP项目所秉承的物有所值。同样,低价中标也是世界银行在其所投贷的项目上所坚持的基本原则。

    然而,低价是投标人在市场经济和法制条件比较完善的情况下形成的有效的市场信号,按照经济学的说法就是达到了一种供给与需求的均衡,也可以作为效率的指标。在我国,由于市场体制和法制尚不完善,低价拥有相反的含义,低价竞争往往是整个行业走向末路的导火索,最后使整个行业一直在低端化的水平上徘徊,网络上前一阵转载的中国人和犹太人做生意的区别就是一个典型例证。低价加上同质化竞争最后使行业抬不起头来,最后把行业弄死,大家同归于尽。如果还能苟活,全行业只能在几毛钱,几块钱的微利上残喘。

    公共产品超低价的危害——我所亲历的上海几个低价PPP项目的教训

    如果这些行业只是属于一般商品或者是私人品就算了,大不了我不用,换一个价高质优的东东来消费,不会带来多么大的影响。但是对于一个公共品,尤其是需要提供长期服务的基础设施而言,竞争出来的低价或超低价应该值得我们高度警惕。

    安庆污水厂的问题,如果还被认为是一个问题的话,不在于低价,而在于中标者的报价与其他竞标者相去甚远,已超过全行业的理性认知范围。低价可以代表PPP项目的物有所值,超低价很可能造成两个P或多个P俱伤。在此方面,上海作为一个很早在基础设施领域实践与社会资本有过合作的地方,深受“超低价”带来的苦痛!如同当前各地政府一样,十多年前的上海也是PPP的一个努力的初学者,对PPP缺乏正确而又深刻的认识。初尝不久,就喝到了“超低价”喷出的苦水。还好上海市政府着力维护市场诚信环境,又由于自身经济实力强大和一批有社会责任心的国有企业临危受命,才使得这些PPP项目得以持续运营下去,而基本不改变PPP的合约框架。自此以后上海对此类项目一直比较谨慎,这也是上海在此轮PPP热潮中的步子始终不大的原因。上海作为有重要影响力的国际大都市,不可能将一个重要的基础设施项目交给一个缺乏社会责任心和真正专业能力的“超低价”者。

    “超低价”梦魇萦绕着当时上海数个基础设施行业。在环境领域,一个服务于全市的医疗废弃物处置中心的BOT项目,也许是全国第一个此类项目,招标方也不知道实施标准及其对应的运营成本,更没有“成本是风险承担的保障”这样先进的理解,通过竞争将项目以最低的价格委托给一家刚刚成立的民营环保企业。由于是中国第一个医废项目,这家环保企业实际上也不清楚自己报出的成本能否做得下来,反正拿到项目再说。投资方在项目投建后不久就发现按合同政府提供的补贴不能弥补成本,并且越做越亏。这样苟延的一段时间之后,这家民营企业居然单方面要求停止运营了,即使运营也不能达标。于是,城市卫生安全立刻受到了严重的威胁。接下来,上海城投立即奉命接手,先不管这个项目能不能赚钱,赶紧把设备正常运行下去,把堆积在各大医院的医废先处理了。然后一个重要任务就是用Cash把这家民营企业的项目股权买回来,其中少不了艰苦的谈判扯皮的过程。由于我们始终没有建立PPP项目的产权归属于政府的理念和制度,始终认为PPP项目的产权归于投资者,所以,政府不能随便剥夺股权把人家赶走,即使提前终止也不行,并且钱少了或谈不下来民营企业还会赖着不走,会严重干扰项目的正常运营。这样一来,七弄八弄,最后支付的投入资金和精力还不如重新建一个项目。

    在水务领域,也受到了“超低价”的伤害。2004年,一家从未涉足污水处理业务的社会资本企业以最低价中标竹园污水一厂、二厂。价格之低让同行连呼看不懂。竹园两个污水厂处理总量高达220万吨/日,这在现在也是一个巨无霸的项目。这家企业以低价获得两个水厂特许经营权之后,马上就提出无力承担二厂,只好以同样的低价将二厂转让于第二名投标者,一家试图拓展污水业务的上海国有企业。这家国企按照这个低价运营数年后,虽然按照合同屡次调价,但是始终亏损,叫苦不迭,最后只能暗淡退场。还好二厂的运营委托给上海排水公司,即使在低价的情况下还能做到达标运营。于此同时,一厂的故事也是波澜频现。那家低价中标的企业在经过一段短时期的新婚蜜月之后,遇到国家上调污水处理标准,政府要求企业再投资提标改造。由于本身处于低价运营状态,企业再也无力进行再融资按照政府要求把项目继续下去。一厂之后经过数次股权转让和提标改造以后,现已进入稳定高效运营和收获期。虽经如此,但是特许经营/PPP合同一直得到严格地履行。“超低价”不仅仅让本土企业最后难以坚持,事实上,连威立雅这样的跨国巨头在单个项目上也会受不了。虽然有五十年的经营期作保证,但是让全行业大跌眼镜的通过2.66倍的溢价获得的资产让威立雅数次动了再次转让的念头,虽然截至目前,项目还能得以高效优质地得以运营下去。

    参加“擦屁股行动”给一个英国学习过PPP的我带来深刻的反思

    我本人不是项目招标时的操作者,而是项目运营仅仅几年出了重大问题后参与了政府组织的“擦屁股”行动。作为一个较早在英国系统学习过PFI/PPP模式,并对PFI项目中所倡导的Value-for-Money理念和机制有深刻理解的学生,在收拾、反思和再评估这些项目的过程中,深切地感到,这些低价和超低价的项目是所谓的物有所值VfM吗?如果这些项目是物有所值,为什么最后政府和当地国企还要出巨资来收拾呢?如果政府在项目运营后不久就要拿出一大笔钱来收拾,为什么还要花这么大的力气招一个“二货”呢?正好应了《红楼梦》的一句话,“早知如此,何必当初!

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