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重塑流域机构水污染防治工作首要任务
2006年7月28日 11:12  来源:水利部财务经济司  

    我国的废水及主要污染物的排放量在不断增加,造成了严重的水环境问题;而未来五年要在继续保持经济较快增长的基础上降低污染物排放总量。这一矛盾突显了“十一五”期间水污染防治工作的艰巨性。面对如此艰巨的水污染防治任务,我们必须全面分析水污染不断加剧的根本原因,以找到防治水污染的关键。

    一、水污染防治工作的总病根在于分散管理

    水污染防治困难的原因有哪些?人们经常谈到的有以下几种:对环境保护重视不够,投入不足;经济增长方式粗放;环境保护执法不严,监管不力,有法不依、违法不究的现象比较普遍;地方保护主义严重。实际上,上述种种原因或多或少都与现行水污染防治体制是相关的。因此,要解决水污染防治的难题,必须从体制上进行改

    我国水污染防治工作的最大特点是分散管理,实行的是地方负责制。我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家,在社会治安、安全生产等许多事项上实行地方政府负责制都是必然的选择。但是,在水污染问题上实行地方政府负责制却未必是一种妥当的选择。

    水污染有着缓慢的累积性和较强的流动性。缓慢的累积性是指水环境的恶化速度相对于地方政府的一届任期——五年来说是缓慢的,在由一个良好的水环境变化为一个恶劣的水环境的整个过程中,水污染是缓慢累积着的。水污染的流动性实际上是指水污染区别于其他环境问题的一种特殊的负外部性,水污染可以随着水流的方向由上游转移到下游、由支流转移到干流、由高地扩散到低地。由于水污染以上的两个特点,以及地方政府领导的任期制,中央政府很难追究地方政府水污染的责任;同理,上级地方政府也很难追究下级地方政府水污染的责任。水污染很可能是本届政府上任前长期累积的,也可能是由别的地区转移来的。事实上,除个别企业或单位造成较大的突发性水污染事故,如松花江和沱江水污染事故外,还鲜有地方政府领导由于水污染问题而被问责的。我国地方党委和政府领导在实质上是由上一级党委选拔任用的。在这种干部管理体制下,国内生产总值和财政收入作为重要的政绩考核指标就不得不被当地的党委和政府领导班子高度重视了。我国实行“分灶吃饭”的财政体制,即各级政府负责的事务主要靠自己的财政收入来支撑(经济较弱的地区可以得到中央或上级地方政府的财政支持),为了自身经济利益和赢得民意的需要,地方政府领导也必须特别看重经济增长。一方面,几乎不会因为水污染承担责任;另一方面,片面追求经济发展速度和财政收入的增长可为自己带来政治上和经济上的利益,所以相当多的地方政府忽视水环境的保护就不足为奇了。更有甚者,许多地方政府的领导甚至放纵企业对水体排放含有大量有毒有害物质的污水。

    在各级政府中,普遍设置了专门负责环境保护的部门,但在水污染防治工作上,实际上实行的是分部门负责制,水利部门、城建部门、交通部门、地矿部门和卫生部门都承担了一定的水污染防治职能。虽然《水污染防治法》规定水利等部门结合各自的职责协同环境部门对水污染防治实施监督管理,但在各级政府部门职责分工中存在明显的职能不清和职能交叉的现象。如在水质监测和排污管理方面存在水利部门和环保部门的职能交叉,而在水功能区划与水环境功能区划上则存在职能不清的问题。这在一定程度上造成了部门之间的争议和隔膜,因而难以有效形成水污染防治的合力。更为严重的是,在地方政府领导普遍重经济增长、轻环境保护的大背景下,环境保护等有关部门很难有效作为。在去年广东省环保专项行动中发现的一个案例颇具典型意义。中山市某镇的一个企业的三个电镀车间长期排放有毒污水,中山市环保局接到居民投诉后,依法责令企业停产,企业置之不理。该局申请强制执行,地方领导出面做工作,争取了3个月的整改期。但整改期过后厂方纹丝未动,当法院二度强制执行停产时,又有领导出来施加压力,使强制执行令无法执行。类似这样的案例,恐怕许多地区都可以见到。

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