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强化核承压设备监督管理 促进可持续发展
 
慧聪网   2005年9月13日8时37分   信息来源:国家核安全局    

   核承压设备执行核安全功能,是安全防护实体屏障的核心,其质量和可靠性对核电站的安全稳定运行十分重要。对核承压设备活动的安全监管(包括设计、制造、安装)一直是国家核安全局工作的一个重要环节。 

  1993年机械电子工业部、能源部和国家核安全局三个部门共同发布了《民用核承压设备安全监督管理规定》(HAF0600)及其实施细则,建立了核承压设备活动资格许可证制度。到目前,已有近90家单位持有核承压设备各类活动的资格许可证(共200余个),其产品基本覆盖了反应堆压力容器、稳压器、蒸汽发生器、泵、阀门、管道、驱动机构、堆内构件及支撑等核安全级设备。十多年的实践证明,资格许可证制度作为核承压设备活动准入制度的实施,促进了核电设备国产化、核承压设备活动持证单位的能力建设、核承压设备质量保证以及营运单位设备采购的质量管理等工作,从而保障了核电站的建造质量和安全运行。 

  但是,在核电设备国产化的迅速发展过程中,由于各种原因,从秦山二期反应堆压力容器安全端和田湾核电站主设备质量事件反映出的核承压设备活动领域的一些问题仍然普遍存在。如何强化监督管理,保证核承压设备质量,促进核电产业的可持续发展,是摆在核安全监管部门面前的一个急迫课题。 

  一、核承压设备活动监管形势严峻,加强监管工作刻不容缓 

  通过前期核电站、高温堆、中国实验快堆等核设施建设的带动,走自主开发和引进相结合的道路,以及通过核安全部门严格的监管,我国核承压设备设计、制造和安装能力得到了很大提高,目前国内已经具备了设计、制造和安装百万千瓦级压水堆核电机组大部分设备的能力。 

  但必须清醒看到,相对于我国核电更大发展及自主化战略,核承压设备国产化在一定程度上还存在着能力不足和准备不足。 

  一方面是技术基础仍然相当薄弱。部分核心技术尚未掌握,一些重要设备国内没有完全形成自主开发设计、制造、安装的能力。比如:低合金钢、奥氏体不锈钢、镍基合金等特殊材料性能还没过关;反应堆压力容器安全端异种金属焊接、蒸汽发生器传热管制造、冷却剂主循环泵轴密封制造、压力容器金属密封环制造、安全阀和调节阀制造等关键制造技术和关键工艺水平亟待提高;无损检测手段尚不先进等。 

  另一方面,相对于技术基础而言,管理方面存在的问题更加突出,差距更大: 

  1、缺乏核电发展整体规划,资源投入分散。 

  由于长期以来国家核电发展没有整体规划,核电领域从业人员对核电设备国产化内在规律缺乏深入认识和准确把握,加之前一阶段核设备市场的暂时萎缩影响了一些单位在技术和管理上进行投入的积极性,从而导致我国核承压设备活动能力的发展近年来总体上有所停滞。 

  另外,从资源投入来讲,到目前为止的前几个“五年”计划期间,国家对核电设备国产化的科研和攻关都有一定力度的投资支持,主要用于生产设备改造和关键技术攻关方面。但由于体制和产业结构布局问题,使得国家有限的投资所支持的对象相对来说比较分散,没有达到预期的效果。 

  2、 管理法规和技术标准不完善,系统性和可操作性差。 

  一是自《民用核承压设备安全监督管理规定》发布以来,核承压设备管理法规建设十多年来没有明显进展.由于政府机构发生重大变化和国家经济体制改革的迅速推进,目前部分规定已大大滞后于实际管理工作的需要。 

  二是我国发展核电二十多年来,对核设备技术标准规范制定工作没有给予充分重视,投入不够,进展缓慢。目前我国已制定出台的部门技术标准(如EJ)和国家标准(GB),远未达到统一性、系统性和先进性要求。 

  3、核承压设备活动单位核安全意识薄弱,质量管理落后。 

  一是部分核承压设备活动单位领导和员工核安全和质量意识淡薄。对设备国产化的形势和核电质量管理的重要性及其规律没有清醒认识,思想上对质量保证未给予充分重视。 

  二是只重视取证,而不重视实际质量保证能力的培育和维持。国家核安全局在实施资格许可证管理过程中,对于申请单位的质量保证体系都进行严格审查,应该说,这些单位取证时的核质保体系文件、机构设置、人员数量和职责分工是十分明确和基本到位的。但在许可证保有期间,由于没有核电设备制造任务等多种原因,其核电质量管理得不到应有的重视,相关能力未能得到维持和改进。在近期国家核安全局实施的持证厂家普查专项行动中,发现许多单位不仅取证时的有关承诺没有实施,且取证时已有能力还出现了比较明显的下降。 

  三是实际从事核承压设备活动的部分企业,质保投入和管理力度不足,过程控制不到位,违规情况时有发生。比如将重要的核安全活动违规外包给无证企业、无证人员实施特殊工艺操作;在核承压设备活动具体实施过程中,时有简化操作程序、违反质量计划要求、违反操作规程的事件发生;企业对员工的培训力度、频次和效果上存在诸多不足。 

  从以往实施核安全监管过程中掌握的情况来看,上述问题绝非个例,在相关企业中具有相当的普遍性。 

  4、营运单位对核承压设备活动的质量管理和过程控制不力。 

  一些核电站营运单位对核承压设备活动的质量保证工作没有充分重视,对核承压设备活动的质量管理和过程实际控制不到位;甚至有的营运单位在发现问题后,不能坚持质量第一、安全第一的原则,而过多顾忌对工程进度和经济效益的影响。 

  此外,近期在核承压设备领域还出现了个别单位不顾核电国产化发展大局的现象。比如为表面上提高国产化指标,存在将国外设备贴“中国设计”或“中国制造”标签的倾向。这种倾向对于核电设备国产化和整个核电事业发展都没有任何益处,只有害处,应该杜绝。 

  5、核设备鉴定机制存在明显不足。 

  一是没有确立核设备鉴定实施、认可的法定地位机构;二是没有确定核设备鉴定的完整的标准及程序;三是现有的鉴定设施、实验台架、技术软件整体上水平不高,而且分散于几个部门,大都未按核安全要求进行标定和认可。这样的状况,致使设备鉴定在某种程度上流于形式。 

  6、核设备可靠性基础数据几近空白。 

  根据核安全法规规定,新建核电机组需要使用概率风险评价技术进行安全分析评价和运行管理。这对国产的核电设备可靠性数据的取得和使用提出了新的要求。如果不尽快做好充分准备,建立国产核电设备可靠性数据库,将严重影响实现核电设备国产化进程。 

  7、国家对核承压设备活动的核安全监管力量薄弱。 

  一是监管人力严重不足,国家核安全局每年可投入从事核承压设备活动监管的力量不到十个人。二是独立检测和理论分析等监管技术手段缺乏。三是核承压设备活动安全审查和监督工作仍不够规范,随意性大。面对核电更大的发展,如果不尽快加强力量,提高水平,将会严重影响到核承压设备的监管力度和深度。 

  总而言之,由于上述种种问题,核承压设备活动监管工作面临严峻形势。如果不针对上述所存在的问题进行策略上的调整,体制和机制上的改进,具体监管工作上的强化,就有可能发生严重的设备质量事件,从而阻碍我国核电产业的可持续发展。 

  二、加强核承压设备活动监管已采取的几个重要举措 

  按照国家电力发展规划,到2020年,核电装机总量要从现有的870万千瓦增加到近4000万千瓦,达到全国总电力装机总量的4%左右,即从现在起今后15年内,每年将至少开工建设两个百万千瓦级的核电机组。这一庞大的发展规模无疑将给我国核承压设备的设计、制造、安装行业带来了前所未有的机遇,但同时也给核承压设备活动监管工作提出了更高的要求。 

  国家核安全局清醒地认识到了当前核承压设备活动中存在的诸多问题,下决心加大监管力度。 2004年初,国家核安全局恢复建立了核设备处,增强了监管力量;同时决定对资格许可证的管理政策进行适当调整和加强,提高资格许可门槛,以确保资格许可证持有单位的能力和设备制造质量,促进核电设备国产化。一年多来,基本打开了核承压设备活动监督管理工作的新局面。其中主要采取了以下四项具体措施: 

  1. 加强宣贯,改变观念,提高认识。 

  实践表明,核安全文化的宣传和普及是加强核承压设备活动单位安全观念、提高安全认识的重要手段。国家核安全局利用核安全普查、法规讨论会和各种培训,广泛宣传普及核安全各项要求和核安全文化,力求将各单位的思想,特别是领导决策层的思想统一到“以管理促质量,以质量保安全”的思路上来。具体而言,我们反复强调了以下几点: 

  一是要深刻体会和正确处理好“安全、质量和发展”的关系。 

  核承压设备活动的质量不仅是核安全的基础,也是核电产业发展的基础。没有质量的发展不可能持续发展;没有安全的发展,只能带来不可挽回的后果。如果核承压设备出现重大质量问题,导致重大经济损失或影响核电站安全,将会引起社会各界乃至国际上的广泛关注和负面反应,直接影响到我国核电的国产化进程,影响到我国乃至世界核能事业的发展。 

  曾培炎副总理最近在考察江苏田湾核电站时指出:党中央、国务院高度重视核电自主化建设,并把这项工作作为全面落实科学发展观,推进经济增长方式转变和能源结构调整的重要战略举措。安全是核电工业的生命线,一时一刻也不能放松。要狠抓设计、建设、制造、运行全过程的质量管理和安全管理,消除一切隐患,确保核电站质量可靠、运行安全。 

  曾副总理的讲话深刻、准确地阐明了“安全、质量和发展”的关系,即发展是前提,安全是保障,质量是基础。要做好这方面的工作,必须兢兢业业,一丝不苟,以优秀的工作质量,保证核电厂安全,促进核电产业的可持续发展。 

  二是要正确认识和对待国家核安全监管工作。 

  对于一个国家来讲,民用核工业发展只是局部性的,而核事故发生后影响是全局性的。核安全工作有其特点,它没有十分明显的实证性。核安全工作的好坏,不能完全从核设施运行情况看到。核安全的考验是核设施全寿期都必须面对的。 

  国家成立国家核安全部门负责对全国核设施安全实施统一监督,既是为核工业发展,更是为了国家安全的全局。既然是代表国家监管,国家核安全局就必须要以国家总体利益为出发点。强力管理,严格监督执法,就是对核事业整体最好的服务。同时,从这个角度看,核工业的风险除了由核事故可能对环境和人类的严重损害、高投资外,还有国家的严格监管所带来的管理风险。 

  三是要认清发展阶段,稳步推进核电国产化。 

  我国核电发展起步于二十多年前,但到目前为止,设备国产化的技术基础和管理基础依然相当薄弱,离实现设计自主化和制造本地化还有较大差距。国外核电发展的成功经验表明,引进、消化和吸收成熟技术是核电快速发展和保证安全的有效途径。正确认识技术引进的必要性,把引进技术和管理经验落到实处是我国核电未来发展中保证核安全的关键。核设备国产化的目标不应只是国产化率,而首先应解决核设备的设计、制造的可靠性。核设备国产化要结合我国当前设备的科研、设计制造能力和管理水平,从各方面稳步推进核电国产化。一定不能急于求成,否则将冒很大风险。 

  四是要切实提高企业领导层的核安全文化水平。 

  核安全文化是国际原子能机构在前苏联切尔若贝利严重的核事故后,痛定思痛,在安全第一的观点、强制性质保体系以及纵深防御的概念上发展起来的一种划时代的核安全管理理论。 

  就本质而言,核安全文化表现为一整套科学而严密的规章制度,加上全体员工遵章守纪的自觉性和良好的工作习惯,从而在企业内形成人人关注安全和重视质量的气氛。一个企业核安全文化水平的高低,在很大程度上取决于领导层,取决于他们对核安全和质量的认识及重视程度。一个企业的核安全文化,主要是领导人核安全理念的体现,主要是领导人的文化。核安全文化是个人行为的集中体现,但它在本质上又是一种企业行为。核安全文化的养成,企业领导人的言传身教是必不可少的因素。核安全文化的精髓,是追求卓越,实现持续改进。所有这些,都要靠领导人的言传身教。为了眼前的业绩,为了一时的外部形象,为了自己的前程,在核安全和质量问题上走钢丝,是领导者最大的不良工作习惯和最大的违章。这样做是非常危险的。反不良工作习惯,首先要从领导开始。 

  五是要强化营运单位对设备制造质量的监督控制作用。 

  我国核安全法规规定,营运单位对核设施的安全负有全面及最终安全责任。同时,在具体国情下,营运单位掌握的资源丰富,作为客户,对活动单位有较大的支配权。在这种情况下,营运单位一定要加强对核承压设备活动单位的监督、控制。从核安全监管角度来说,国家核安全局要加强对营运单位的管理,督促营运单位起到应有的作用。 

  2. 调整核承压设备活动资格许可证审批政策,提高管理要求。 

  2004年初,国家核安全局决定对核承压设备活动资格许可证的管理政策进行适当调整和加强,其中明确规定: 

  (1)在换证审查过程中,必须注重企业持证期间的工作业绩、有无重大不符合项并是否得到了妥善处理。 

  (2)人力、软件、硬件能力不足问题原则上都不能作为许可证条件留待后续阶段解决。 

  (3)改进原有审查模式,建立主审单位审查制,增加专家委员会咨询审议环节。 

  为了更好地贯彻调整后的许可证管理政策,使该政策具有更好的指导性和可操作性,国家核安全局2005年初又出台了“关于印发《关于执行<民用核承压设备安全监督管理规定>中有关问题的说明》和《民用核承压设备资格许可证持证单位报告制度》的通知” (国核安发[2005]41号)。此文件进一步细化了民用核承压设备安全监督管理的有关规定,明确了核承压设备活动资格许可标准、许可证条件制度、主审单位制度、模拟件或样机制度、专家委员会审议制度、持证单位无错退出制度、营运单位批准持证单位质保项目分大纲制度、持证单位报告制度、营运单位对所属核承压设备活动负责制度、质量鉴定主持单位负责制度以及进口核设备事前评估制度等。这些制度具体明确了许可证的管理要求、许可证审查模式、对持证单位和营运单位的监管措施等,使核承压设备监管进一步体现了独立性、公开性、有效性、科学性和可靠性的审查工作原则。 

  3. 坚持两条腿走路,强化核承压设备活动监督工作。 

  依据核安全法规,国家核安全局对核承压设备活动的监督可以通过以下两种方式分别进行: 

  一是直接或通过派出机构,对核电站营运单位实施的对其设备活动承包单位的质量管理和过程控制的监督。这种监督是与核电站建造许可证、首次装料批准书和运行许可证相联系的。 

  二是直接或通过派出机构,对持证单位的核承压设备活动的监督。这种监督是与核承压设备活动资格许可证相联系的。 

  这两种方式是相互补充、联系统一的,都是构成核承压设备活动监管工作中必不可少的一个环节。两种方式的监管共同优化进行,有利于保障核设备活动的质量。过去,两种监督之间存在脱节现象。通过内部加强协调,现已取得明显改进。 

  此外,作为加强核承压设备监管、迎接核电设备国产化的具体措施,国家核安全局近来对上海地区和河北地区的十余个持证单位进行了核安全普查专项行动。普查中发现不少持证单位存在机构变动大、人员严重流失、职责分工混乱、文件不能反映实际状况、核质量保证体系未有效运转、厂房装备条件退化达不到核设备生产要求等重大问题。国家核安全局对于存在严重问题的持证单位,将采取责令整改、暂停许可证或撤销许可证等处理措施。同时,在普查中还发现一些营运单位对其设备承制单位的质量管理和过程控制不到位。根据目前普查情况,国家核安全局将加大力度继续开展好普查和后期的监督执法工作,为即将到来的核电设备国产化打好基础。 

  4. 加强内部管理,扩大公开透明、提高核承压设备监管效率。 

  一是进一步加强内部管理的规范性,凡事作到程序化,有据可依、有据可查。 

  二是提出并实施了主审单位负责制,充分发挥国家核安全局技术后援队伍的工作主动性,营造一个分工明确、各司其职、各负其责的良好的管理氛围。同时,尊重知识,尊重人才。这个制度实施以后,效果比较好。 

  三是扩大公开透明。就目前现实而言,公开透明不仅是加强党风廉政建设和政风行风建设的需要,也是提高监管效率的要求。核安全要求、核安全审批和监督执法工作若不公开透明,就有可能给被管理者以侥幸,往往要三番五次地找管理机关,不仅影响了正常工作,也使核安全部门有限的能力用在无限的应酬上。如果核安全部门“一切按程序办事,凡事有章可循,凡事有据可查”,一些额外的管理支出就会大大的减少,相关单位的精力也就会全部投入到核安全工作去。 

  三、以国务院条例编写和实施为引导,全面完善和深化核承压设备及其他核设备管理 

  尽快制定国务院《民用核设备安全监督管理条例》,十分重要和必要,因为: 

  第一,我国当前的工业现状要求政府直接履行核设备的监督管理职责,以确保参与核设备建造活动的单位具备应有的技术能力和管理水平,提高市场门槛,有效避免无序竞争,保证核承压设备设计、制造、安装、维修和检验试验等活动的质量。 

  第二, 2003年3月,国务院发布了《特种设备安全监察条例》,规定由国家质监总局对特种设备进行监督管理。但该条例第三条明确规定“……核设施……使用的特种设备的安全监察不适用本条例”。通过制定并发布《民用特种核设备安全监督管理条例》,将核设备也纳入法制化的监管范围是完善我国法律法规体系的需要。 

  第三,1998年政府机构和职能调整后,虽然国务院继续明确了国家核安全局有关核承压设备监管的政府职能,但HAF600系列法规中与申请单位主管部门承担的职责相关的内容已不再适用(许多主管部门已不存在)。 

  第四,2004年7月1日即将实施的《行政许可法》中明确规定部门规章不能设定行政许可。尽管依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定,2004年6月29日中华人民共和国国务院第412号令公布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中将《民用核承压设备安全监督管理规定》规定的行政许可列为了保留的项目,但同时也明确这只是一个过渡性措施。 

  因此,在HAF600系列部门规章基础上尽快制订并由国务院发布相关管理条例已成为当前一个非常紧迫的要求。 

  国家核安全局从2004年初开始,下大力气组织开展了条例的编写工作,将其作为既往工作经验的总结,以及为适应形势发展要求,从广度和深度方面加强核设备管理的具体体现。在条例的起草和制度设计中,充分考虑了多种因素,从管理可控性、可追溯性和可行性出发,本着分工协作、责权一致的原则,进行了深入的工作。目的就是在今后的管理中尽量不留漏洞,尽量不起歧义,使相关单位各司其职,共同做好工作。 

  从以往的实施效果来看,原HAF600系列部门规章中有关民用核承压设备活动的核安全监督依据、监督内容、监督要求、监督方式方法及监督的记录报告制度等的规定是适宜的。本条例肯定并保留了这种做法。但原《管理规定》也存在诸多不足之处, 在本条例编制中给予了补充和完善。其中主要有以下几点变化: 

  1.在原HAF600系列部门规章中,所监管的核设备仅包括核承压设备这一项。核安全监管实践表明,为了防止核事故的发生,除了需要继续加强核承压设备监管外,还有必要将监管范围进行调整,扩展到核电气设备、燃料元件及其相关组件方面,以确保核安全,保护厂区人员或公众的健康,防止环境受到放射性污染。 

  2.过去我们只是对国产的核承压设备进行监管,对国外提供核设备的单位不进行许可证管理,而只是在一定的条件下,实施一定范围的监督。这次的条例提出对国外供给我国核电站设备的单位也要全面地进行监管。原因一是有必要,二是从常规特种设备监管的经验来看,对这一块实施管理是完全可能的,没有太大困难。今后如果国外单位想对国内供货,国外的这些单位也要取得相应的资格许可,也要受到相应的监督。当然,为简化程序,减少工作量,提高效率,如果有的国家已经有相应的管理体系,能够规范的操作,并能够一次性取得我国核安全当局的认可,就不用再一个一个地进行审查。比如美国ASME协会,如果当地单位能够取得该机构的认证,那就不用再一个一个地进行审查,发资格许可了。总体上讲,不仅要管国内相关单位,也要管国外相关单位。 

  3. 过去只是对核承压设备的设计、安装、制造这三个方面实施许可,现在许可范围有所扩大。具体讲,一是强化了有关特种人员的资格许可,包括焊接人员和无损检验人员。考核单位需要取得资质许可,特种人员本身也要取得资质许可。原来在部门规章中规定的是单位不需要许可,特种人员只需在国家核安全局进行备案就可以了,而现在的条例规定更加严格。二是作为无损检验的单位要取得许可。这是根据前期管理经验提出来的。三是进行设备鉴定和重要试验的单位要取得资质许可。这是一条新要求,在过去是没有的。 

  4. 关于质量检测检验单位的许可问题,在常规特种设备的条例里有,所有设备在制造过程中、在出厂验收以及在使用过程中都必须要有一个单位进行定期的检测检验,并且出具检测检验的证明,尤其在出厂验收的时候要做这项工作。对核承压设备以及其它设备而言,从我们目前的认识来讲,认为这项工作还是有必要进行的,应该有这样一个质量控制环节,但是现在条例中写得不是很清楚,具体应该怎样设置、怎样规定还要进一步听取各方面的意见。 

  除了以上几个大的变化,还有一些细节的变化,其中主要是对以前特别是近两年的工作经验和教训的总结归纳,集中反映到以下几项制度: 

  (1)申请单位试制样机或模拟件制度; 

  (2)持证单位核质量保证体系常年运转制度; 

  (3)持证单位无错退出制度; 

  (4)核承压设备活动前营运单位批准核承压设备活动质保分大纲制度; 

  (5)质量鉴定设计单位负责制等制度; 

  (6)持证单位报告制度等。 

  四、下一步拟抓紧开展的几项具体工作 

  1. 尽快把条例编制出来。争取在今年10月能将条例由国家环保总局上报国务院法制办。同时,抓紧编制与其相关的部门配套规章。 

  2. 继续深化核安全普查行动。针对发现的问题,召开全国性会议进行交流,同时进一步提出要求,对一些典型的还要采取严格的监督执法行动。 

  3. 结合第三代核电技术的引进,配合核行业主管部门把核设备技术标准规范制定工作尽快提上议事日程。这项工作非常迫切。我们要在现有基础上通过几年的努力,建立我们国家自己的核设备技术标准规范。如果不制定出一套我们自己的标准规范,整个行业、整个队伍都会受到很大的影响。 

  4. 配合核行业主管部门和有关单位开展前期科研工作,建立核设备可靠性数据采集和分析的体系,尽早建立其可靠性数据库。 

  5. 研究确定核设备监督管理技术支持机构建立和人员编制增加方案,争取得到尽快批准。 

  6. 针对我们发现的问题和正在做的工作,进一步开展核设备管理有关政策的研究,并提出未来中、长期发展规划,包括“十一五”规划和2020年之前十五年的发展规划。 

  最后,还要对进口设备开展前期准备工作,建立独立监管复检的制度。在新条例中已初步提出了原则性规定,但具体如何做还要仔细考虑。 

  总体而言,面临核电这样一个大的发展形势,核承压设备活动监管当前压力很大。要真正把这项工作做好,所面临的任务还非常重。希望专家委员会以及各有关部门和单位、企业,多给我们出主意,提意见,共同把好关。我们也将尽我们最大努力把工作做好,争取核承压设备活动监督管理工作能够上一个台阶,能够为我们国家核电的事业的发展、核电设备的国产化作出贡献。 
  
 
作者:李干杰 
 
 
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